Herziening grondbeleid is acute noodzaak

Veel mensen voelen zich niet meer thuis in onze maatschappij. Ze kunnen zelf geen passende woning vinden en weten – erger nog – dat hun opgroeiende kinderen hetzelfde lot treft. Hoe zorgen we ervoor dat de woningmarkt mensen weer perspectief geeft voor de toekomst? Onze systematiek van grondverwerving is een van de sleutelfactoren die tegen het licht moet worden gehouden – en scherp ook.

De kassa rinkelt

Hoe draagt de huidige systematiek van grondverwerving bij aan de ongelijkheid in onze samenleving? Dat heeft alles te maken met de enorme financiële voordelen voor ‘toevallige’ grondeigenaren. Zij strijken simpelweg de herontwikkelingswaarde van hun locaties op door de bestemmingswijzigingen die hier plaatsvinden. Zonder dat ze er iets voor hoeven te doen, rinkelt de kassa. Een verloederd bedrijventerrein komt bijvoorbeeld in beeld voor woningbouw: direct schieten de grondwaardes omhoog.

Druk op ambities

De hoge verwervingsprijzen die de eigenaren in rekening kunnen brengen bij gebiedsontwikkeling leiden ertoe dat veel locaties bij daadwerkelijke ontwikkeling tekorten laten zien in de grondexploitatie. De hoge grondprijzen zijn al jaren geleden betaald en moeten nu worden goedgemaakt, links- of rechtsom. Dat vraagt bijvoorbeeld de inzet van publiek geld, met subsidies. Daarnaast zetten de hoge verwervingsprijzen druk op de realisatie van verschillende ambities, waaronder de bouw van betaalbare woningen. Door de hoge initiële investeringskosten is het vaak niet meer mogelijk het aandeel betaalbare woningen tussentijds te verhogen.

Zo gezien is er dus een directe relatie tussen de inkomensstijging van grondeigenaren en het niet kunnen kopen of huren van betaalbare woningen door mensen met een kleine beurs. Uiteraard zijn er wel wat nuanceringen mogelijk bij deze denklijn. Het woningtekort wordt door veel meer zaken veroorzaakt dan alleen de grondverwerving. Bijvoorbeeld het feit dat we binnenstedelijk ontwikkelen en daar nu eenmaal bestaand vastgoed met een hoge economische waarde moeten verwerven. Ook het aantal nieuwe collectieve opgaven zoals nieuwe energie-infrastructuur en deelmobiliteit, zetten druk op de kosten en doen het risicoprofiel van de grondexploitatie toenemen.

Het neemt echter allemaal niet weg dat een substantieel deel van de waardeontwikkeling weglekt naar individuele grondeigenaren. Kunnen we hen dat verwijten? Nee, onze wet- en regelgeving bepaalt immers, naast het recht op zelfrealisatie, ook de waarderingsgrondslag en daarmee de onderhandelingsruimte voor verkopers.

Actiever grondbeleid geen panacee

We zien in verschillende gemeenten dat de oplossing wordt gezocht in een actiever grondbeleid. Bijvoorbeeld om een einde te maken aan een situatie van versnipperd grondbezit. Maar ook een dergelijke actieve overheid kan niet voorkomen dat er met grond gespeculeerd wordt, of dat grond duur, vaak te duur, wordt aangekocht. Ons systeem van onteigening is gebaseerd op twee waarden: de gebruikswaarde en de herontwikkelingswaarde. Wanneer de herontwikkelingswaarde hoger is dan de gebruikswaarde (waarbij ook een onkostenvergoeding voor verhuizing en omzetderving wordt meegenomen) dan heeft de grondverkoper ook recht op de herontwikkelingswinst. Zolang dit systeem blijft bestaan, zal in principe de waardeontwikkeling van gebiedsontwikkeling ‘per saldo’ naar de eerste grondeigenaar gaan.

Twee wegen

Kan dit anders? Zodat we gebiedsontwikkelingen beter haalbaar en betaalbaar kunnen maken? Er zijn twee wegen die we kunnen bewandelen: een pragmatische en een meer fundamentele weg. Deze laatst behelst het wijzigen van de wet, voorwaar niet eenvoudig. Ik schat in dat veel politici grondspeculatie tegen willen gaan, maar mogelijk wil een meerderheid dit niet met een wetswijziging gepaard laten gaan. Op de korte termijn heeft het daarom meer zin de spelregels scherper uit te leggen, toe te passen en te handhaven. Gelijktijdig kunnen we dan een meer fundamentele discussie voeren over de vraag of we de wet wel of niet willen wijzigen.

Het begin: pas de wet beter toe

We beginnen dus met kleine stapjes. We gaan de wet scherper uitleggen en toepassen. Te beginnen met het principe dat het betalen van de onteigeningswaarde wordt voorbehouden aan de overheid. Alleen een gemeente (of provincie en misschien ooit het Rijk) onteigent en andere partijen niet. Dus de gemeente betaalt bij onteigening de prijs afhankelijk van de waarderingsgrondslag die mede met de verkoper wordt bepaald. Andere partijen mogen niet op deze basis verwerven en dus ook de prijs niet via deze systematiek bepalen. De huidige schaduwwerking vanuit onteigening naar minnelijke verwerving wordt daarmee ontkoppeld.

Een overheid kan er natuurlijk niets aan doen wanneer marktpartijen of andere particulieren gronden en gebouwen verwerven tegen hogere prijzen dan de huidige waarde. Maar de zaak verandert wel indien we met elkaar vastleggen dat alleen de overheid kan onteigenen en anderen niet. Deze anderen hebben daarmee dus ook geen grondslag voor een hogere verwervingsprijs dan de huidige waarde. In het verlengde hiervan moeten gronden in grondexploitaties door particulieren en marktpartijen tegen gebruikswaarde worden ingebracht. Bij kostenverhaal vormt de gebruikswaarde eveneens de basis. Voor andere partijen dan de overheid geldt dan ook dat bedragen boven deze waarde niet meetellen en (wanneer ze wel zijn betaald) ten koste gaan van de financiële ruimte in bijvoorbeeld de vastgoedexploitatie. Ze drukken daarmee niet meer op de grondexploitatie.

Wachten op de gemeente

Met deze veel scherpere toepassing van de huidige wet weten koper en verkoper dat het geen zin heeft om meer te betalen dan de huidige waarde. Ontwikkelaars willen namelijk geen nadeel hebben dat ten koste gaat van hun marktconforme marges. Wel blijft de mogelijkheid dat verkopende partijen wachten op de gemeente. Dit heeft als voordeel dat grondhandel wat afneemt en dat grond pas werkelijk wordt gekocht wanneer de overheid echt tot gebiedsontwikkeling overgaat.

Wat dan wel moet veranderen, is dat gemeenten dan ook meer moeten gaan verwerven met de onteigeningstitel als grondslag. Dat is een kwestie van wennen, maar dat was het ook met het (grootschaliger) gaan toepassen van het exploitatieplan als publiekrechtelijk instrument om kostenverhaal af te dwingen. Inmiddels zijn gemeenten dat steeds meer gewend en ook de grondeigenaren weten dat. Kostenverhaalsovereenkomsten komen dan ook steeds vaker en sneller tot stand nadat een exploitatieplan is vastgesteld.

Voor de duidelijkheid: er is helemaal niets mis met ontwikkelaars die gronden blijven verwerven. Het gaat dan veelal om gebouwen en gronden in de bestaande stad die al een bestemming hebben (bijvoorbeeld bedrijventerrein). Wanneer ontwikkelaars deze exploiteren of ze bijvoorbeeld in inzetten voor placemaking, kan er een cashflow(tje) ontstaan. Het is aan de markt om deze tijdelijke waardecreatie mee te nemen in de aankoopprijs.

Meer dan huisjes bouwen

Een tweede aanscherping van bestaande wetgeving heeft betrekking op het recht van zelfrealisatie. Van belang voor het slagen van een gebiedsontwikkeling is dat private partijen überhaupt de expertise en capaciteit hebben om de plannen te realiseren. Te vaak zijn er in binnenstedelijke gebiedsontwikkeling partijen die zich beroepen op zelfrealisatie, maar eigenlijk met de opgave helemaal geen affiniteit hebben. Ze kunnen zich vaak niet beroepen op gerealiseerde referenties, laat staan dat ze een werkelijk trackrecord kunnen laten zien.

Bij de herziening van de grondpolitiek moet dit punt dus ook zeker worden meegenomen. Het in staat zijn een nieuwe bestemming te realiseren, gaat in toenemende mate niet meer over het uitsluitend bouwen van wat huisjes. De lat ligt namelijk veel hoger: een mix van stedelijke functies in hoge dichtheid, met een nieuw energiesysteem en nieuwe vormen van mobiliteit, gecompleteerd met een herinrichting van de openbare ruimte. Een vraagstuk waar, naast veel gemeenten, zelfs de top-20 ontwikkelaars van Nederland het al moeilijk genoeg mee heeft.

Risico’s beter inprijzen

Blijft een derde punt over: de veel voorkomende situatie dat de herontwikkelingswaarde te hoog is getaxeerd, doordat de risico’s onvoldoende zijn meegenomen. Zo worden beleidsaanpassingen, het moment van bestemmingswijziging en marktveranderingen vaak niet of onvoldoende opgenomen in de post ‘risico’s’. Er zijn taxateurs die aangeven dat er in de huidige waarderingssystematiek voldoende ruimte is om risico’s te verdisconteren. Maar een objectieve toelichting en expliciete onderbouwing hiervan lijkt zeker geen overbodige luxe. Oftewel: een beleidsmatig vastgelegde en geobjectiveerde verplichte risico-afslag bij het bepalen van de herontwikkelingswaarde. Ook dit is een essentiële stap in het moderniseren van het huidige systeem van grondverwerving.

Weglekeffecten indammen

Conclusie: we moeten de prijsmechanismen op de woning- en grondmarkt aanpassen. Het aanpassen van de grondslag voor onteigening en kostenverhaal kan de kosten voor verwerving beperken en de grondmarkt herstructureren. Tevens wordt grondspeculatie minder aangezien het aankoopplafond wordt verlaagd. We verminderen de weglekeffecten: het schrappen van de herontwikkelingswaarde voorkomt het toevloeien van waardeontwikkeling vanuit publieke plannen naar individuele toevallige eigenaren. Het scherper toepassen van de bestaande wet- en regelgeving en actualiseren van de regels rond waardebepaling zijn op zich kleinere stappen dan een wetswijziging, maar het effect is aanzienlijk. Voor een actuele definitie van het begrip zelfrealisatie geldt hetzelfde. Los van het maatschappelijke beeld of een politieke overtuiging leidt modernisering van ons grondbeleid tot een effectiever systeem dat beter bijdraagt aan gebiedsontwikkeling. Alleen daarom het overwegen waard!