"Het systeem veranderen heeft meer nodig dan 'experimenten' en 'participatie'"

Krijgt een gemeente kritiek op haar samenwerking met burgerinitiatieven, dan vlucht zij in reactie altijd naar nog betere procesinstrumenten (zoals dialoog, klantvriendelijkheid en communicatie). Zij weigert alleen om de systemen waar burgers hard op botsen aan te passen. En waar de wil er wel is om het eens anders te doen, stranden de goede intenties in te vrijblijvende experimenten.

Die experimenten en procesaanpak zijn niet meer dan placebo’s voor een hardnekkige kwaal. De muren rond de traditionele manier van werken van gemeenten (in innige samenwerking met de markt) worden niet geslecht en vaak nog hoger opgetrokken. Het leidt steeds zichtbaarder tot een gespleten bestuurscultuur. Hierin zijn aan de ene kant ambtenaren, bestuurders en raadsleden die de actieve burger omarmen en voor hen op zoek gaan naar regel- en ritselruimte. Aan de andere kant bevinden zich ambtenaren, bestuurders en politici die ervoor zorgen dat de burger buiten de arena wordt gehouden waar het echte spel wordt gespeeld. Gemeenteraden accepteren dit en weerspiegelen ook zelf die gespleten cultuur.

In dit verhaal ga ik dieper in op welke systemen falen, wat de dramatische consequenties zijn van de hoge muren die opgetrokken worden, en hoe het anders kan en moet.

Het zwarte gat

Iedere gemeente in Nederland heeft wel een document waarin is vastgelegd hoe ruimtelijke planprocedures moeten verlopen. In de grote steden heten ze bijvoorbeeld PLABERUM (Amsterdam) , het Besluitvormingsmodel Rotterdamse Plannen (Rotterdam) en het Utrecht Plan Proces (UPP).

Ik heb de afgelopen jaren proberen te begrijpen wat al deze procedures in de praktijk inhouden voor het maken van de stad en in het bijzonder de invloed van burgers. Ik ben daarbij tot een paar onthutsende conclusies gekomen.

1: Onbegrijpelijke procedures

Ten eerste zijn de procedures alleen voor professionals te begrijpen. Niet eens zozeer omdat ze complexe schema’s, instrumenten en veel jargon bevatten, maar vooral omdat alleen professionals begrijpen hoe je dit in de praktijk toepast en op welk moment er bijvoorbeeld van de volgorde wordt afgeweken.

Daar komt nog bij dat er ad hoc allerlei andere instrumenten aan toegevoegd worden die niet in de planschema’s voorkomen (denk aan ruimtelijke kansenkaarten, gebiedsvisies, regio-agenda’s, actieprogramma’s, bidboeken, investeringsagenda’s, overeenkomsten, proposities etcetera). Hierdoor wordt de besluitvorming nog ondoorzichtiger en lijkt het soms of ze in plannen worden gerommeld, in plaats dat ze op heldere keuzes zijn gebaseerd.

Uit dit woud aan instrumenten kan er bovendien altijd wel eentje tevoorschijn worden getoverd om critici te overtuigen dat de kaders nu eenmaal niet toestaan om ervan af te wijken. Er wordt ook zelden geprobeerd deze complexiteit te vertalen naar de wereld van bewoners, raadsleden en andere mensen buiten de incrowd van ruimtelijke planvorming. Daar gaat een behoorlijk intimiderende werking van uit.

Om private partijen tegemoet te komen, wordt de papieren volgorde die een bepaalde logica lijkt te volgen vaak omgedraaid. Een ontwikkelaar, een zorginstelling, een corporatie of andere initiatiefnemer komt met een kant-en-klaar plan waar het bestuur graag ruimte voor wil maken. Dan worden waar nodig de documenten die de basis voor zo’n plan moeten bieden (visies, stedenbouwkundige kaders, gebiedsprogramma’s, bestemmingsplannen, et cetera) daar met terugwerkende kracht op aangepast.

Simpel voorbeeld: een ontwikkelaar koopt een gebouw of stuk land waarop geen woonbestemming zit, en doet vervolgens brutaal het voorstel om er veel woningen te realiseren (wat natuurlijk past in de grote woningbouwopgave van de gemeente). Vervolgens sluit de gemeente een intentieovereenkomst af en past het bestemmingsplan aan. Zo wordt het vrij opportunistische initiatief met terugwerkende kracht gelegitimeerd.

De consequentie van deze vorm van stedelijke planning is dat voor buurtbewoners de concrete plannen als ufo's uit de lucht komen vallen en het dan meestal te laat is om daar nog invloed op uit te oefenen. De slimmeriken die er al eerder lucht van krijgen, wordt duidelijk gemaakt dat ze nog niet aan de beurt zijn en even moeten wachten. De goede bedoeling met participatie verdwijnen hier feitelijk in een zwart gat dat zich bevindt tussen ‘u bent te vroeg, wacht nog maar even af’, ‘fijn dat u mee wilt denken, we nemen het mee maar we moeten ook rekening houden met andere stakeholders’ en ‘u bent te laat, de kaders/plannen liggen echt al vast’.

2: Private bevoordeling

Ten tweede valt op dat de planprocessen zijn geschreven of recent zijn aangepast om private partijen in alle fases van de besluitvorming een rol te geven. De ontwikkelaars en andere partijen die ruimtelijke plannen willen realiseren, zijn de volwaardige partners bij het onderbouwen en maken van plannen. In het Rotterdamse verhaal staat dit het meest expliciet. Het Utrechtse UPP is vorig jaar nog aangepast om te waarborgen dat marktpartijen mee kunnen schrijven aan de start- en intentiedocumenten. Tegelijkertijd is de formele rol van bewoners in het participatiebeleid van de stad (waar in het UPP naar wordt verwezen) juist verzwakt.

3: Maatschappelijke marginalisering

Ten derde zie je dat bewoners en lokale of buurtinitiatieven een marginale rol hebben in de plan- en besluitvorming. Ze komen vaak pas aan bod als de plannen al in een vergevorderd stadium zijn en mogen als ze mazzel hebben enkel meedenken over de praktische uitvoering van het plan en wat randvoorwaarden voor de buurt proberen te realiseren. De Omgevingswet schrijft voor dat je belanghebbenden vroeg in het besluitvormingsproces betrekt, maar laat open hoe je dat doet en met wie. Door het eufemistisch te hebben over ‘participatie van belanghebbenden/stakeholders’ klinkt het alsof de burger bediend wordt, maar vaak genoeg gaat het dan gewoon over bedrijven, kennisinstellingen, corporaties en bestuurlijke gremia.

Er wordt wel geëxperimenteerd met het eerder betrekken van bewoners in deze processen (meestal in de vorm van creatieve sessies, stadslabs, stadsgesprekken en ‘pilots omgevingswet’), maar daarbij kunnen zij nergens terugvallen op een heldere rol in de besluitvorming en blijft onhelder waar hun inbreng landt.

Dit alles verschaft ambtenaren wel de munitie om naar de gemeenteraad te verantwoorden dat er actief aan participatie is gedaan, terwijl de invloed van de burger in veel gevallen nihil is. Ik ken echt geen enkel voorbeeld waar dit principe van vroegtijdige betrokkenheid heeft geleid tot aanpassing van de planprocessen ten gunste van bewoners(initiatieven).

De planprocedures zelf (en de manier waarop ze rond de wensen van marktpartijen worden geplooid) leiden er dus toe dat bewoners pas in een laat stadium, vrijblijvend of zelfs helemaal niet actief geïnformeerd worden over de plannen in hun stad en buurt. Er wordt soms jarenlang achter de schermen aan gewerkt, en als er dan een concreet plan ligt, staat de aankondiging ervan verstopt op een website of in een obscuur krantje (en ook nog eens geschreven in een mengeling van marketing- en juridische taal waar je als leek niet uithaalt dat dit nogal pijnlijke consequenties voor je leefomgeving kan hebben). Bewoners moeten vervolgens zelf maar uitzoeken hoe formele inspraak, bezwaar en beroep zijn geregeld. Alles straalt uit: ‘als we maar geen slapende honden wakker maken en niet te veel weerstand oproepen’. 

Gunfactor

In de Nederlandse gemeenten zijn de grond- en vastgoedbedrijven op behoorlijke afstand van politiek en samenleving gezet. Hun taal, werkwijze en verantwoording is gestoeld op de leest van marktwerking en ze worden gerund door commercieel denkende vastgoed- en grondprofessionals. Gemeentelijke afdelingen (zoals sport, wijkzaken of welzijn) kunnen gebouwen en ruimte inkopen bij deze bedrijven. Bewoners krijgen er alleen toegang toe via deze afdelingen of rechtstreeks via tijdelijk gebruik.

Maar zeker nu de afgelopen jaren de markt is aangetrokken, moeten de buurtkamers, werkplaatsen, voedselbanken, weggeefwinkels, kledingateliers en broedplaatsen op zoek naar een nieuwe plek. Gemeenteraden proberen uit sympathie met de initiatieven of onder druk van maatschappelijke verontwaardiging alternatieve tijdelijke plekken voor deze initiatieven te regelen, maar doen nagenoeg niets aan het systeemprobleem dat eronder ligt.

Wat ook opvalt is dat de gemeentelijke vastgoedbedrijven het liefst lijken te werken met commerciële leegstandbeheerders zoals Camelot en Ad Hoc, en niet rechtstreeks te maken willen hebben met de initiatieven in hun stad. Dat geeft maar gedoe. Gevolg is dat ze weinig voeling houden met de mensen die het verschil maken in de buurten en niet snappen wat gebouwen en grond voor die buurten kunnen betekenen. In gemeenten circuleren ook geheime lijsten met grond en vastgoed die op de nominatie staan te worden verkocht, maar waarvan vanwege concurrentieoverwegingen niet bekend mag worden hoe de vlag erbij hangt. Gevolg is dat de politiek er slecht op kan sturen en bewoners(initiatieven) niet tijdig op de hoogte zijn van gebouwen en grond die in hun buurt vrijkomen.

En als gemeentelijke vastgoedbedrijven te lang gebouwen leeg laten staan, is meestal niet de kritiek van gemeenteraden en rekenkamers dat ze beter ingezet kunnen worden voor de samenleving, maar dat de belastingbetaler recht heeft op efficiënter en commerciëler beheer van het vastgoed. Zo blijft dit systeem in stand.

Wanneer initiatieven gebouwen van de gemeente op structurele basis kunnen huren (of in incidentele gevallen kunnen kopen), dan geldt daar in de regel gewoon de marktprijs voor. Ik ken geen procedure waarbij wordt verdisconteerd in de prijs of de procedure dat de bewoners van de stad de eigenaren zijn van deze publieke goederen. Er kan wat geritseld worden voor een initiatief op basis van de gunfactor, maar het systeem zelf blijft in stand.

Excelsheets

Er wordt ook nooit goed uitgelegd waarom het zo werkt en moet werken. Ik was zelf verrast om in een rapport van de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (RLI) te lezen dat het Rijk gemeenten ontmoedigt om anders te werken dan marktconform. De RLI bepleit medefinanciering van het Rijk in toegankelijkheid van vastgoed voor burgerinitiatieven via verstedelijkingsafspraken en heeft nog twee andere adviezen: “Het Rijk dient in de tweede plaats de waarderingsregels voor gemeentelijk onroerend te herzien. Die regels dwingen gemeenten ertoe onroerend goed in een bepaalde periode af te waarderen naar een boekwaarde van €0. Tegelijkertijd is de marktwaarde voor grond- en opstalwaarden veel hoger. Hierdoor ontstaat er in de praktijk druk om deze fictief gecreëerde overwaarde te realiseren door verkoop. In de derde plaats adviseert de raad het Rijk het principe van ‘kostendekkende huur’ te heroverwegen, door gemeenten meer afwegingsruimte te geven voor maatschappelijke waarden en zij dat tot uitdrukking kunnen brengen in een gemotiveerde lagere huur.”

Ik heb nog nooit vanuit gemeentelijke grond- en vastgoedbedrijven en hun politiek verantwoordelijken zulke ideeën gehoord of als argument gehoord dat het Rijk een meer maatschappelijke manier van vastgoedbeheer zou belemmeren. Het staat gewoon niet op hun netvlies. Dit bevestigt voor mij dat ze er geen probleem mee hebben om naar de samenleving ondoorzichtig te houden wat er achter hun Excelsheets schuilt. 

Terwijl bewonersinitiatieven consequent om de oren worden geslagen met het feit dat niet afgeweken kan worden van marktconformiteit bij de exploitatie van deze publieke goederen, zijn het uitgerekend private bedrijven voor wie dat in de praktijk minder geldt. Die krijgen door hun contacten, geld en ruilposities dingen voor elkaar die niet aan marktconformiteit voldoen en waar bewoners alleen maar van kunnen dromen (bekijk de voorbeelden uit Almelo, Rotterdam (lees onder kopje ‘focus op vastgoed’) en Den Haag (lees onder kopje ‘deal met de kerk’)).

Boven al deze verhalen zweeft de geur van vriendjespolitiek. Dat komt omdat de relaties tussen gemeenten en de vastgoedwereld te hecht zijn geworden en veel van dit soort zaken niet transparant worden afgewikkeld. Het zou daarom heel wat waard zijn als bewoners(initiatieven) als ‘derde partij’ in een sterke positie worden gebracht naast overheid en markt - al is het maar om tegenwicht te bieden aan het idee dat bij veel burgers leeft dat het grote geld dicteert wat er gebeurt. 

Een bijzonder voorbeeld van zo’n derde partij is de stichting Knarrenhof. Dit is een maatschappelijk initiatief om groepswoningen voor ouderen te realiseren dat al vele jaren in onderhandeling is met gemeenten door heel het land. Het initiatief botst keihard op het ongelijke speelveld met de traditionele bouwers, die met hun kale seriebouw sterk in het voordeel zijn op maatschappelijke initiatieven die kwaliteit, maatwerk en maatschappelijk eigenaarschap willen leveren. Deze kunnen alleen renderen door huisvestings- en WMO-gelden te koppelen en als er met aangepaste grondprijzen kan worden gewerkt. In deze brief aan twee ministers legt de stichting goed uit hoe funest dit ongelijke speelveld uitpakt en wordt er terecht verbazing over uitgesproken dat het Rijk hier niet op bij wil sturen. 

Tenders als uitsluitingsmechanisme

Een derde terrein waarop de ruimtelijke systeemwereld de rol van bewoners marginaliseert is dat van het uitschrijven van tenders voor bouwprojecten, inrichting openbare ruimte, onderhoud en beheer. Die tenders zijn in de regel zo geschreven dat alleen de grotere marktpartijen er op in kunnen tekenen: grote kavels, hoge eisen aan ervaring, schaalgrootte en bedrijfsvoering van de bedrijven, ingewikkelde juridische procedures en kostbare tenderdocumenten.

Het onderliggende ontwikkelingsmodel voor de tenders is gestoeld op het renderen van geld, neergelegd in gebieds- en grondexploitaties, beheerbudgetten, businesscases en investeringsagenda’s. Om een ‘gezonde exploitatie’ mogelijk te maken, wordt voor een behoorlijke schaalgrootte gekozen, met formules als ‘rood voor groen’, ‘meekoppelkansen’, ‘bovenplanse verevening’ en ‘integrale businesscase’. 

Deze aanpak sluit lokale ontwikkelaars en burgerinitiatieven uit. Ook de buurtbewoners die te maken krijgen met de plannen worden er in de regel pas laat en marginaal bij betrokken.

Veel gemeenten kennen de right to challenge-regeling waarbij bewoners de gemeente mogen uitdagen om taken die de gemeente zelf doet of uitbesteed  heeft over te nemen. De uitvoering blijft in Nederland marginaal omdat de procedures helemaal zijn ingericht op de grotere marktpartijen. Er worden kleine experimenten en pilots uitgevoerd die steevast de conclusie opleveren dat ze uiteindelijk botsen op de logica van de systeemwereld. Er kan alleen wat bereikt worden door dingen buiten die systemen om te regelen en te ritselen. Maar, u raadt het al, die systemen worden er niet op aangepast. Hierdoor moet ieder nieuw initiatief weer dezelfde hordeloop  aangaan, hopend de juiste ambtenaren te treffen die wat afwijkends willen en kunnen regelen.

Te weinig wordt nagedacht over een alternatief ontwikkelmodel dat minder op geld en meer op maatschappelijke waarde en inbedding is gebaseerd. De marktwerking wordt heilig verklaard, terwijl op deze wijze aanbesteden van werk gewoon niet verplicht is.

Bovendien zijn er alternatieven. In 2016 nam de gemeenteraad van Utrecht een motie aan om de productie-, geld- en marktgedreven aanpak bij te sturen. Ze vroeg om een maatschappelijk programma van eisen (in plaats van een louter stedenbouwkundig) om aanpassing van kavelgrootte (teneinde kleine initiatieven ook een kans te geven) en om de tenders te richten op eindgebruikers en lokaal gewortelde ontwikkelaars. Het gemeentebestuur heeft daar alleen niets substantieels mee gedaan en de raad is er nooit op teruggekomen. Dat idee is dus verdampt.

Andere voorbeelden waar het eens over een andere boeg wordt gegooid zijn afhankelijk van de stijl van de toevallige projectleider en worden ook nooit vertaald naar aanpassing van de systemen. Zo is in Utrecht een aantal jaren terug de gebiedsontwikkeling van het Smakkelaarsveld fundamenteel anders aangepakt. De tenderprocedure werd namelijk begonnen met een ronde waarin ontwikkelaars moesten aangegeven of ze met de stad konden samenwerken. Het programma van eisen werd bovendien opgesteld in samenspraak met een zogeheten ‘stadstenderteam’ van bewoners dat ook een rol had in de selectie van de ontwikkelaar. Ondanks alle lof hiervoor is er alleen nooit de moeite genomen deze aanpak te verankeren in de procedures, en is het dus bij een incident gebleven.

Overigens klagen ook veel marktpartijen over de rigiditeit van het tendersysteem. Ze worden bij tenders in een keurslijf gestopt waarin de juridisering van de relatie ver is doorgeschoten: dichtgetimmerde programma’s van eisen, overlegverbod voorafgaande aan tenders om beschuldigingen van voorkennis bij een partij te voorkomen, innovaties die in de ijskast moeten worden gezet omdat de uitvraag er geen ruimte voor biedt, en weinig waardering voor zaken die niet in geld zijn uit te drukken (zoals het vermogen goed met de stadsbewoners samen te werken). Door de wisselwerking tussen gemeente, markt en bewoners centraal te stellen bij de tenderprocedures zou je veel van deze rigiditeit weg kunnen halen. 

Vluchten in de placeboaanpak

Het totaalbeeld is treurig. De systeemwerelden van planprocessen, grond- en vastgoedbeleid en tenders laten dezelfde pijnlijke zaken zien. Procedures die bedoeld lijken om ongrijpbaar en onbeïnvloedbaar te zijn voor burgers en politici. Een innige en exclusieve relatie met (grotere) marktpartijen die het stuur van de stadsontwikkeling mee in handen krijgen. Een sterke markt- en financieel gedreven aanpak van gemeenten zonder goede maatschappelijke inbedding, waardoor bewoners(initiatieven) in een marginale rol worden gedrukt. En daarbovenop de pijnlijke constatering dat experimenten die proberen daar iets in te veranderen afketsen op de ondoordringbare systemen.

Deze systemen zitten zo vast omdat ze diep in onze cultuur van ruimtelijke ontwikkeling zijn ingesleten en de belangen groot zijn. Dit is de praktijk bij alle ruimtelijke planvorming in ons land. Woningbouw, luchtvaart, wegenbouw, waterbeheer, landbouw en energietransitie werken op alle bestuurlijke schalen zo. Dat alleen al maakt het moeilijk om hier wat in te veranderen. Het is voor ambtenaren, politici en veel burgers een logica geworden waarvan ze niet eens meer beseffen dat het anders kan of zou moeten.

Daar komt bij dat de overheid vaak gewoon bang is voor de hindermacht van de eigen burger en het wel fijn vindt om die kort te houden door de eigen besluitvorming ongrijpbaar te maken. Het is bovendien comfortabel om te blijven leunen op ontwikkelaars die met geld van de banken meters maken. Dan wordt elke poging om dat ter discussie te stellen gesmoord of bestreden met het placebo van het vrijblijvende experiment. 

Wat extra treurig is: de enige burgers die hier nog de weg in weten te vinden, zijn de mensen met bureaucratische competenties, dus zij die de taal en gebruiken van die systeemwereld snappen. Oftewel: de goed opgeleide initiatiefnemers die weten hoe je ondanks de systemen toch iets voor elkaar krijgt, de ‘beroepsinsprekers’ en ‘creatieven’ die het leuk vinden om aan al die vrijblijvende bijeenkomsten mee te doen, en de gehaaide actievoerders die weten dat je een hoop kabaal moet maken en je niet moet laten inpakken om nog iets voor elkaar te krijgen. 

Ook hier zien we dat naar een placebo wordt gegrepen om het echte probleem niet aan te hoeven pakken. Uit teleurstelling over dat alleen deze groepen betrokkenheid tonen, wordt er weer veel geld en energie verspild aan betere participatieprocessen om ‘de mensen te bereiken die je nooit ziet en hoort’. Dat de systeemwereld dat met zijn ondoorzichtigheid, onaanraakbaarheid en innige relatie met de bouwmarkt zelf uitlokt, wordt en begraven onder de wollige taal van 'stakeholders', 'dialoog', 'inclusie' en 'betrokkenheid'.

Tussen moedeloosheid en hoop

Ik word eerlijk gezegd moedeloos van zoveel onwil en onvermogen om de bewoners het stuur van de stad mee in handen te geven. Ik ga er maar vanuit dat ik te ongeduldig ben. Ik klamp me vast aan de lichtpunten die er wel zijn en zie dan dat mijn inspanningen en die van anderen om dit open te breken nu op meerdere plekken aanslaan en iets in beweging krijgen. De komende maanden zou zomaar uit Amsterdam het signaal kunnen komen dat daar iets wezenlijks anders gaat gebeuren door de systeemwereld wél open te breken. Hou die ontwikkelingen in de gaten. 

Wat kunnen goedwillende gemeenteraden doen die de placeboaanpak zat zijn? In ieder geval niet weer in een goedbedoelde motie vastleggen dat het anders moet, want die ketst af op de systemen. Het lukt alleen wanneer politici een bondgenootschap aangaan met actieve bewoners. Benoem een burgerraad voor de aanpassing van systemen (planprocessen, grond- en vastgoedbeleid en tenders) die met professionals een voorstel maakt in opdracht van de raad.

Er is genoeg kennis over welke instrumenten daarbij helpen, dus een moeilijke zoektocht hoeft dat niet te worden (leestips: geef bewoners een rol in de besluitvorming, bouw een democratische landingsplaats (pdf) voor de omgevingswet,  enalternatieven voor het zwaar leunen op de markt).

Mijn top-4 van simpele maatregelen om de systemen in de wereld van stadsontwikkeling open te breken:     

1. Verplicht de eigenaar om een bord te zetten bij lege gebouwen en braakliggende stukken land (en sowieso op plekken waarvoor plannen in voorbereiding zijn), waarop staat aangegeven wat daar gaat gebeuren en waar bewoners terechtkunnen die er iets mee willen.
2. Verplicht initiatiefnemers (privaat, maar ook de gemeente zelf) die iets willen bouwen of ontwikkelen om met de buurtbewoners een zogeheten buurtvoordeelovereenkomst aan te gaan, zodat zij volwaardige onderhandelingspartner worden (in plaats van vervelende not in my backyard-burgers).
3. Geef het eerste biedingsrecht aan buurten en burgerinitiatieven voor vrijkomende grond en vastgoed van de gemeente en andere partijen die zich daarbij aan willen sluiten (zoals corporaties, rijksvastgoedbedrijf en zorg). Werk hierbij ook met een prijzensysteem waarin publieke waarde wordt verdisconteerd.
   
4. Betrek bewoners verplicht bij het maken van een (maatschappelijk!) programma van eisen bij tenders in hun buurt.

Heel praktische maatregelen dus, waarvoor je niet alles overhoop hoeft te gooien, terwijl zij behoorlijk effectief zijn om bewoners iets substantieels in handen te geven. Wees daarom niet te bang voor de systeemwereld en ga er gewoon mee aan de slag.

Ik ben benieuwd in welke gemeente dit al gebeurt en gaat gebeuren. Laat het me weten. Ik hoop blij verrast te worden van wat ik tegenkom. Ik kan wel een goed werkend medicijn tegen de moedeloosheid gebruiken.

Cover: Pixabay