Het exploitatieplan mag worden afgestoft en beter geschikt gemaakt voor gebiedsontwikkeling

Met de kamerbrief Modernisering Grondbeleid van juni 2023 van minister De Jonge ontstond hernieuwde aandacht voor grondbeleid. Centraal in de brief staat de vraag: ‘Hoe kan het grondbeleid worden gemoderniseerd, zodat het beter ten dienste komt te staan van gebiedsontwikkeling?’ Voordat je iets kan gaan moderniseren, is echter kennis nodig van het huidig instrumentarium van het grondbeleid. De minister schetst om die reden – terecht – een aantal onderzoeksporen die moeten bijdragen aan kennis over het functioneren van het grondbeleid en de instrumenten.

Weinig toegepast

Recent heb ik, als afsluiting van de opleiding Master City Developer, een onderzoek uitgevoerd naar publiekrechtelijk kostenverhaal, ofwel het exploitatieplan. In spoor twee van de brief van de minister wordt daaraan gerefereerd. Het onderwerp is ontstaan uit mijn verwondering dat ik in mijn praktijk van gebiedsontwikkeling weinig exploitatieplannen voorbij heb zien komen. Tijdens het opstellen van de scriptie zag ik de interesse voor grondbeleid toenemen onder druk van de grote woningbouwopgave.

In dit artikel geef ik een samenvatting van het onderzoek naar publiekrechtelijk kostenverhaal. Het onderzoek is nadrukkelijk geen juridische bespiegeling van de wettekst of uitspraken van de Raad van State, maar een onderzoek naar het gebruik in de praktijk. Het eerste deel ziet op het feitelijk gebruik van exploitatieplannen. Het tweede deel gaat in op de overwegingen voor het wel of niet gebruiken van een exploitatieplan. Ik sluit af met enkele aanbevelingen.

Sinds 2008 zijn gemeenten verplicht om kosten te verhalen als bestemmingsplannen aangewezen bouwplannen mogelijk maken. In de Wet ruimtelijke ordening (Wro) is het instrument exploitatieplan geïntroduceerd om gemeenten een instrument te geven waarmee ze kostenverhaal moeten afdwingen. Dit gebeurt in het geval dat private ontwikkelaars van bouwplannen niet of niet afdoende willen bijdragen aan maatschappelijke kosten als gevolg van hun plannen.

Kosten verhalen op private partijen

Het kostenverhaal uit de Wro was een reactie op de Vinex-periode. Sommige private partijen droegen daarin niet, of niet afdoende, bij aan de kosten die verband hielden met hun bouwplanontwikkeling. Deze partijen werden freeriders genoemd. Overheden moesten de maatschappelijke kosten dragen voor bijvoorbeeld infrastructuur terwijl de baten van de bouwplanontwikkeling bij private partijen terechtkwamen. Het exploitatieplan biedt een publiekrechtelijke weg om kosten te verhalen op het moment dat er privaatrechtelijk geen afspraken tot stand komen.

Met het exploitatieplan kunnen ook tijdvakken ofwel een fasering en daarnaast ook eisen voor de uitvoering van werken worden vastgesteld. Het exploitatieplan is door de wetgever geïntroduceerd als stok achter de deur voor kostenverhaal waarbij het de nadrukkelijke voorkeur heeft dat partijen privaatrechtelijk tot afspraken komen.

In de eerste jaren na de invoering van de Wro is er onderzoek verricht naar de werking van de nieuwe regelgeving. Uit de meer recente periode zijn vooral juridische bespiegelingen van uitspraken van de Raad van State te vinden. Recent cijfermatig inzicht van het daadwerkelijk gebruik van exploitatieplannen ontbreekt echter. Ook ontbreekt een beeld van de overwegingen en ervaringen uit de praktijk van het gebruik van publiekrechtelijk kostenverhaal. De eerste vraag is daarom: hoe vaak wordt gekozen voor een exploitatieplan?

Eerder onderzoek over het gebruik van exploitatieplannen kende een relatief beperkte beschouwingsperiode van enkele jaren. Voor dit onderzoek is de beschouwingsperiode gekozen die loopt van 01-07-2008, de datum van invoering van de Wro, tot 31-12-2021. Aan de hand van publicaties in het Gemeenteblad is gezocht naar bekendmakingen van de vaststelling van initiële exploitatieplannen. Ontwerpexploitatieplannen of herzieningen zijn buiten beschouwing gelaten. De uitkomst: een totaal van 249 vastgestelde exploitatieplannen in de onderzochte periode (figuur 1).

Ervan uitgaande dat het aantal vastgestelde bestemmingsplannen per jaar ongeveer 2.750 bedraagt, kent een percentage van 0,6 procent van de bestemmingsplannen dus een publiekrechtelijk kostenverhaal. Met daarbij de kanttekening dat het feit dat er een bestemmingsplan is vastgesteld niks zegt of er ook ‘aangewezen bouwplannen’ conform art. 6.2.1 Bro mogelijk worden gemaakt. Kostenverhaal is slechts van toepassing in het geval van aangewezen bouwplannen. Lang niet alle bestemmingsplannen maken aangewezen bouwplannen mogelijk en daardoor kennen deze geen kostenverhaal. Het percentage exploitatieplannen ten opzichte van het aantal bestemmingsplannen is hiermee geen goede indicator van het gebruik van exploitatieplannen.

Niet veelvuldig ingezet

Wél een goede indicatie van het beperkte gebruik van exploitatieplannen is het aantal vastgestelde exploitatieplannen per gemeente. In figuur 2 wordt de frequentie van het gebruik afgezet naar het aantal gemeenten. Van de 345 gemeenten (op 1 januari 2022) hebben 136 in de beschouwingsperiode een exploitatieplan vastgesteld. Dat is met 39 procent minder dan de helft. Van deze 136 gemeenten heeft 59 procent het instrument slechts eenmaal ingezet. Het veelvuldig inzetten van het instrument is een uitzondering. Er zijn dertien gemeenten die het instrument vier keer hebben inzet, drie die het vijfmaal hebben gebruikt en één gemeente heeft zesmaal een exploitatieplan vastgesteld (figuur 2).

Op basis van deze cijfers kan gesteld worden dat er weinig tot geen gemeenten zijn die routine hebben opgebouwd met het opstellen van exploitatieplannen. De vraag die deze cijfers oproept: waarom zijn er dan zo weinig exploitatieplannen vastgesteld?

Geld speelt geen rol

Om deze vraag te kunnen beantwoorden, is een casestudy uitgevoerd onder zes gemeenten. Vier gemeenten met ervaring met het vaststellen van exploitatieplannen en twee gemeenten die wel een omvangrijke bouwopgave kenden maar niet gekozen hebben voor publiekrechtelijk kostenverhaal. Aan de hand van het bestuderen van beleidsstukken, bestemmingsplannen met de bijbehorende exploitatieplannen en interviews met relevante betrokkenen, is onderzocht welke overwegingen er zijn om wel of niet te kiezen voor publiekrechtelijk kostenverhaal. Onderscheid is er gemaakt op overwegingen die beleidsmatig op het niveau van de organisatie speelden en planspecifieke overwegingen. De bevindingen uit het onderzoek zijn geverifieerd aan de hand van gesprekken met twee adviseurs met veel ervaring met publiekrechtelijk kostenverhaal.

Een logische veronderstelling is dat gemeenten die niet kiezen voor actief grondbeleid vaker met private projectontwikkelaars te maken hebben. Daarmee ligt het voor de hand dat daar vaker wordt gekozen voor publiekrechtelijk kostenverhaal. Uit de onderzochte cases blijkt dit evenwel niet.

Ook de financiële positie, die overigens vaak wel een rol speelt bij de voorkeurshouding voor het grondbeleid (actief/faciliterend), speelt bij de onderzochte gemeente geen doorslaggevende rol. De geïnterviewde ambtenaren van meerdere gemeenten gaven aan dat de financiële positie van de gemeente onder druk stond. Tot een verschil in de keuze voor kostenverhaalsinstrumenten heeft dit niet geleid.

Bijna alle geïnterviewde ambtenaren gaven aan dat ze er veel voor over hebben om exploitatieplannen te voorkomen. Zowel bij de gemeenten die wel ervaring hebben met het instrument als bij de gemeenten die die ervaring niet hebben, is er een heel sterke voorkeur voor het anterieur contracteren. De vormeisen en de procedures die gelden bij het exploitatieplan worden als bewerkelijk, duur en juridisch kwetsbaar gezien. De adviseurs die geïnterviewd zijn waren het hier grotendeels mee eens, maar gaven aan dat de juridische kwetsbaarheid meevalt. In de afgelopen jaren heeft de Raad van State meerdere uitspraken gedaan die voor duidelijkheid over de vorm en inhoud van het exploitatieplan hebben gezorgd.

Vastgelopen proces

De afweging om een exploitatieplan op te stellen, wordt op planniveau gemaakt en is vaak een reactie op moeizame, langlopende processen tussen gemeente en initiatiefnemer. Bijna alle onderzochte exploitatieplannen kennen een lange en moeizame aanloopperiode voordat uiteindelijk een exploitatieplan is opgesteld. Dit wordt overigens betreurd door de adviseurs die geïnterviewd zijn. Zij geven aan dat ze vaak pas gebeld worden op het moment dat het proces is vastgelopen. De optie van het publiekrechtelijk spoor komt daarmee soms pas laat in beeld. Tijd en geld hadden bespaard kunnen worden door eerder de optie van publiekrechtelijk kostenverhaal op tafel te leggen.

De kennis van het gebruik van publiekrechtelijk kostenverhaal en het opstellen van exploitatieplannen is vooral aanwezig bij enkele gespecialiseerde adviesbureaus. Als een gemeente de keuze heeft gemaakt om een exploitatieplan in te zetten, is de kans groter dat het instrument daarna vaker gebruikt wordt. Kennis van het strategisch gebruik van het exploitatieplan is derhalve essentieel.

Uit de bestudeerde cases bleek slechts in een enkel geval sprake te zijn van het strategisch inzetten van het ‘treintje’ van het voorkeursrecht (Wvg), exploitatieplan en eventueel onteigening. Hiermee wordt bedoeld dat een gemeente een grondstrategie hanteert die bestaat uit het vestigen van het voorkeursrecht, en vervolgens een bestemmingsplan vaststelt met een exploitatieplan als onderbouwing van het verplichte kostenverhaal. Indien de grondeigenaar zich niet houdt aan de tijdvakken uit het exploitatieplan wordt overgegaan tot onteigening. De gemeente kan op deze wijze een stevige regie voeren op de ontwikkeling met als stok achter de deur onteigening indien het beoogde bouwplan niet (tijdig) wordt gerealiseerd.

Ook bij kleine projecten

De logische veronderstelling dat alleen bij een groot plangebied met veel verschillende exploitanten en een omvangrijk bouwprogramma juist voor het exploitatieplan gekozen wordt blijkt niet zonder meer waar. Onder de onderzochte cases bevonden zich ook plannen met een beperkte omvang en een bescheiden bouwprogramma. Ook een exploitatieplan met slechts één exploitant is bestudeerd. Het merendeel van de bestudeerde plannen kent wel meerdere grondeigenaren. Het bouwprogramma moet in de regel enige omvang hebben om de transactiekosten voor het opstellen en beheren van het exploitatieplan te rechtvaardigen.

Het doel om freeriders tegen te gaan is bereikt. In deze zin heeft het exploitatieplan en vooral ook de schaduwwerking daarvan nut. Wel is de uitwerking in de praktijk anders dan de wetgever voor ogen had. De wetgever heeft beoogd dat kostenverhaal privaatrechtelijk tussen markt en overheid geregeld zou worden. In de memorie van toelichting (2005) bij de invoering van de wet wordt geschreven dat er 91 exploitatieplannen per jaar verwacht werden. Als we dit aantal afzetten tegen de beschouwingsperiode van dit onderzoek van 13,5 jaar zouden er 1.229 exploitatieplannen moeten zijn opgesteld. In werkelijkheid zijn het er 249 geweest in deze periode. Ergo: een vijfde van wat verwacht werd.

Liever voorkomen

Je zou dus kunnen zeggen dat er vaker anterieur gecontracteerd is dan de wetgever had verwacht en minder publiekrechtelijk. De cijfers steunen het doel van de wetgever; primair privaatrechtelijk en als het echt niet anders kan het exploitatieplan. Het bestaan van het exploitatieplan zorgt nadrukkelijk ervoor dat partijen hun best doen om er privaatrechtelijk uit te komen. Dit is lastig meetbaar, maar werd door meerdere van de geïnterviewde personen bevestigd. Allen gaven aan er veel voor over te hebben om een exploitatieplan te voorkomen. Wat flauw gesteld zou je kunnen zeggen: als het alternatief maar afschrikwekkend genoeg is, wordt dit waar mogelijk vermeden.

Als het exploitatieplan langs de lat van de acht kwaliteitseisen voor wetgeving wordt gelegd, scoort het exploitatieplan op onderdelen matig tot onvoldoende. Op de eisen ‘eenvoud’ en ‘uitvoerbaarheid’ scoort het exploitatieplan slecht. Het instrument is in de meeste gemeenten na ruim een decennium na invoering van de wet nog niet ingezet. Terughoudendheid is aanwezig om het instrument in te zetten door de bijbehorende kosten, de specifieke kennis die nodig is en de inspanning om het exploitatieplan op te stellen en te herzien. De kennis en routine om het instrument in te zetten en op te stellen zijn voornamelijk aanwezig bij gespecialiseerde adviesbureaus en minder bij gemeenteambtenaren.

Dit is op zich geen probleem voor het hanteren van het instrument maar er is zeker ook kennis nodig van het juist en tijdig inzetten van het exploitatieplan. Dit is wel kennis die aanwezig zou moeten zijn binnen gemeenten. Eerder inzetten van het exploitatieplan en ‘onderhandelen met het exploitatieplan op schoot’ scheelt tijd en geld.

Grip op bouwplanontwikkeling

Onder de Omgevingswet is het publiekrechtelijk kostenverhaal doorgezet. Het kostenverhaal ziet er anders uit maar de geest van de wet is gelijk gebleven en is uitgebreid met het organisch kostenverhaal. Eenvoudiger is het daarmee echter niet geworden. Ondanks de complexiteit en bewerkelijkheid is het instrument van het publiekrechtelijk kostenverhaal een zeer nuttig instrument in de gereedschapskist die gemeenten hebben voor de uitvoering van grondbeleid. Primair vanwege de ‘schaduwwerking’ waardoor juist anterieur gecontracteerd kan worden. Daarnaast biedt het instrument zelf een mogelijkheid voor overheden om grip te hebben op bouwplanontwikkeling, mits met de juiste kennis van het strategisch inzetten, inclusief de eerdergenoemde tijdvakken. De systematiek van kostenverhaal draagt bij aan een eerlijke verdeling van maatschappelijke kosten tussen initiatiefnemer en overheid.

Met het oog op de grote (woningbouw)opgave kan het instrument naar mijn idee een goede rol spelen om de kosten tussen markt en overheid in gebiedsontwikkeling te regelen. Ik pleit daarom voor het versterken van kennis van het publiekrechtelijk kostenverhaal en om daarnaast te blijven zoeken naar vereenvoudiging waar mogelijk. Het zoeken naar vereenvoudiging is een mooie opgave voor onze minister bij het moderniseren van het grondbeleid.