Het gemeentelijk grondbeleid van Middelburg, maatwerk in situ

Middelburg heeft een ontwikkelopgave van circa 3.300 woningen tot 2030, gebaseerd op de op 6 maart 2023 met het ministerie van VRO gesloten woondeal. Vervolgens is het de bedoeling dat tussen 2030 en 2040 nog eens circa 1.000 woningen in aanbouw worden genomen. Het grootste deel daarvan zal worden gebouwd in de stad Middelburg.

Naast woningen heeft Middelburg, ook voor de haar omliggende gemeenten, behoefte aan nieuwe bedrijventerreinen. De huidige kavelvoorraad is echter al grotendeels uitverkocht. In 2023 is helaas het bestemmingsplan voor een groot bedrijventerrein langs de Trekdijk in de oksel bij de A58 en de N254 vernietigd door de Raad van State. Het is nog niet duidelijk hoe de gemeente verder wil met dit beoogde bedrijventerrein, waarvan de gronden reeds in 2008 door de gemeente zijn aangekocht. Momenteel verpacht de gemeente de gronden aan agrariërs.

Kwaliteitsatlas

In 1998 heeft de gemeenteraad de Kwaliteitsatlas vastgesteld, opgesteld door stedenbouwkundige Riek Bakker (BVR Adviseurs). Hierin werd vastgelegd hoe in de komende decennia de ruimtelijke ontwikkeling van Middelburg verder vorm zou krijgen. Tot dan toe was de gemeente behoudend in haar plannen. Met de Kwaliteitsatlas schakelde de gemeente over op een meer gewaagde en ambitieuze aanpak. Zo wenste Bakker bijvoorbeeld water weer dichterbij Middelburg te krijgen, namelijk door het creëren van een open verbinding naar het Veerse Meer, met eilanden voor woningen. Daarbij zou een bestaand dorp (Kleverskerke) van de kaart verdwijnen. Dat deel van de atlas, en ook andere al te ambitieuze voornemens, is echter niet doorgegaan.

Verschillende andere ontwikkelingen zijn wel uitgevoerd of zijn momenteel nog in uitvoering. Dat gaat met name over projecten die als ‘nieuw stedelijk gebied’ tot en met 2005 in de atlas werden benoemd zoals Veldzigt, Veersepoort, Rittenburg, Stationsgebied en Essenvelt. Het zijn veelal projecten waaraan al begonnen was voordat de Kwaliteitsatlas werd vastgesteld. Daarnaast was er het beleid rond Woonservicezones en studentenhuisvesting waarbij woningen die niet meer geschikt waren voor ouderen werden ingezet voor studentenhuisvesting en nieuwe woningen en voorzieningen voor ouderen werden gebouwd. Dit faciliteerde eveneens de groei van Middelburg.

Rond 2008 werd begonnen aan de herziening van de atlas. Bij deze herziening is omgeschakeld naar een meer realistische benadering en van kwantitatieve naar meer ‘kwalitatieve groei’. Deze herijkte atlas is in januari 2010 door de gemeenteraad vastgesteld. Voorafgaand aan het openbaar worden van de stukken kocht Middelburg, in het kader van sterk actief grondbeleid, op vele plaatsen gronden aan die mogelijk voor ontwikkeling in aanmerking zouden komen. Als gevolg hiervan had Middelburg in het begin van de economische crisis (vanaf 2010) een omvangrijke grondpositie.

De omzet van het Grondbedrijf lag in de jaren 2005-2008 rond de 15 miljoen euro per jaar. Vanwege de crisis daalde dat sterk waarbij in 2012 een dieptepunt werd bereikt met een omzet van circa twee miljoen euro. Bijkomend probleem was dat de provincie Zeeland krimp voorzag van de bevolking en bang was voor leegstand. Ook hierdoor werd het steeds moeilijker om locaties tot ontwikkeling te brengen. In 2015 heeft de gemeente een actieplan grondbedrijf vastgesteld met de bedoeling de boekwaarde zoveel mogelijk terug te brengen. Pas vanaf 2016 nam de omzet weer toe naar circa 12 tot 15 miljoen euro per jaar. In 2022 bedroeg de omzet 17,7 miljoen en in 2023 14,6 miljoen. De netto boekwaarde van de complexen is gedaald van 97,6 miljoen per 01-01-2015 naar 53,6 miljoen per 01-01-2024. De reserve grondbedrijf steeg in die periode van 0,4 miljoen naar 4,2 miljoen euro.

Afdeling Leefomgeving groeit

De afdeling Leefomgeving is verantwoordelijk voor de fysieke leefomgeving en de verdere ontwikkeling daarvan. De afdeling bestaat uit vier clusters: beheer openbare ruimte & civiele techniek, duurzaamheid & klimaatontwikkeling (met daarin de disciplines stedenbouw, planologie, ruimtelijke ordening, omgevingsplan en woonbeleid) en grondzaken & economische zaken. Binnen dit laatste cluster is de functie van het grondbedrijf geplaatst. De afdeling Leefomgeving bestaat uit circa 70 medewerkers met één afdelingshoofd. Voor de aansturing van de clusters zijn coördinatoren aangesteld. De afgelopen jaren is de afdeling behoorlijk gegroeid. Daarom wordt er nagedacht om de werkzaamheden te splitsen in meerdere afdelingen.

Het cluster grondzaken en economische zaken bestaat uit ongeveer negen medewerkers, namelijk: een beleidsmedewerker toerisme, een accountmanager bedrijven, een medewerker voor de uitgifte van bouwkavels, twee juristen voor het opstellen van contracten en het verzorgen van juridisch advies en tenslotte twee planeconomen/beleidsmedewerkers grondzaken.

Zij werken grotendeels in voltijd. Desondanks blijven er soms werkzaamheden liggen. Een voorbeeld hiervan is het jaarlijks volledig en grondig actualiseren van alle grondexploitaties. In sommige gevallen wordt ervoor gekozen om dit voor bepaalde projecten een jaar uit te stellen vanwege het stilliggen van plannen.

Bij de organisatie van haar ruimtelijke projecten past de gemeente Middelburg het principe van projectmatig werken toe. Zo wordt bij de start van een project eerst een projectplan opgesteld en vastgesteld. Vervolgens wordt het plan verder uitgewerkt op basis van de principes van het rekenen en tekenen. Deze systematiek heeft de gemeente Middelburg vastgelegd in haar Nota Grondbeleid. De praktijk is regelmatig wat weerbarstiger.

Van actief naar situationeel grondbeleid

De gemeente Middelburg voerde aan het begin van dit decennium een behoorlijk actief grondbeleid. Zij kocht veel grond aan en ging daarbij tot het randje van wat kan en mag. Hierdoor verkreeg zij een flinke grondpositie, tot op de dag van vandaag. Dit leidde echter ook tot een aanzienlijke boekwaarde van rond de 100 miljoen euro tegen 2010.

De inmiddels ingetreden economische crisis noopte ertoe om de vele grondposities eens goed onder de loep te nemen. Hiertoe werd het actieplan ‘Grondbedrijf 2014’ in 2015 in werking gesteld. De vraag was hoe komt de gemeente af van een deel van haar verworven gronden? Sommige plannen werden versoberd of verkleind, waardoor gronden toch wel ontwikkeld konden worden. Ook werd besloten sommige aangekochte terreinen toch niet te ontwikkelen maar weer te verkopen. Hierdoor werd tenminste nog iets van de boekwaarde op deze gronden goed gemaakt. Het restant moest worden afgeboekt. Deze operatie kwam ook tot stand onder druk van de provincie. Achteraf is het soms toch zonde dat bepaalde gronden weer verkocht zijn… In de huidige tijd zouden die prima kunnen worden ingezet voor bepaalde ambities van de gemeente.

Momenteel geldt de Nota Grondbeleid 2021. Dit betreft een technische actualisatie van de Nota Grondbeleid uit 2018. Deze Nota gaat uit van situationeel grondbeleid. In de praktijk betekende dat voor nieuwe locaties die geen eigendom van de gemeente zijn meestal een meer faciliterende lijn, ook gezien de ervaringen van de economische crisis. Voor gronden die al in eigendom zijn (en dat is nog steeds een behoorlijke voorraad) is per definitie sprake van actief grondbeleid. De bedoeling is dat in de nabije toekomst de Nota Grondbeleid weer herzien wordt. Hiervoor wordt momenteel ambtelijk en met de gemeenteraad discussie gevoerd. Mogelijk wordt daarbij een richting gekozen om onder een aantal voorwaarden weer een actiever grondbeleid te gaan voeren, ook voor nieuwe ontwikkelingen. Anders wordt het waarschijnlijk onmogelijk om de gewenste en afgesproken woningaantallen te realiseren.

Consistente lijn

Onderdeel van het Grondbeleid zijn de te hanteren uitgifteprijzen oftewel het grondprijsbeleid. De gemeente Middelburg rekent hierbij zowel residueel maar kijkt daarnaast ook ‘comparatief’ naar de grondprijzen in buurprojecten of buurgemeenten. Daarnaast heeft grond altijd een waarde omdat het zonder grond onmogelijk is om woningen of bedrijfsgebouwen te realiseren. Er wordt gestreefd naar een consistente lijn zodat partijen weten wat ze kunnen verwachten. De gemeente Middelburg geeft haar gronden overigens vrijwel altijd uit in eigendom. Erfpacht komt zeer beperkt voor. Afnemers geven aan het prettig te vinden de grond in eigendom te verkrijgen.

De gemeente Middelburg heeft momenteel 25 actieve grondexploitaties. Hiervan zijn er ook al een aantal in de afrondende fase. Deze grondexploitaties worden niet meer geactualiseerd, maar worden verwerkt in een ‘restplan’. De grondexploitaties waarin nog veel gebeurt of moet gebeuren, worden jaarlijks actueel gehouden. Jaarlijks stelt het cluster grondzaken een rapportage ‘Grondbedrijf Middelburg’ op, laatst voor 2023-2043. Hierin staan de actuele begrotingen van de grondexploitaties met de bijbehorende risicoprofielen. In deze risicoanalyse worden ten opzichte van het meest aannemelijke basisscenario alle grondexploitaties doorgerekend op verslechterende omstandigheden, zoals vertraging, hogere investeringen en dalende grondprijzen.

Een voorbeeld van een actief project is het plan Essenvelt. De eerste voorbereidingen hiervoor dateren al uit het begin van deze eeuw. De eerste gronden voor dit plan zijn aangekocht in 2005 en 2006. Voor deze en latere aankopen zijn haalbaarheidsberekeningen gemaakt. In 2010 is een eerste exploitatieopzet vastgesteld op basis van een op dat moment gemaakt plan. Vervolgens is het plangebied nog uitgebreid en is een nieuw plan ontwikkeld met daarin maximaal 400 woningen op een bruto oppervlakte van een kleine 30 hectare. De bestemmingsplanprocedure heeft een aantal jaren geduurd, vervolgens is het gebied nog eens opgehoogd en uiteindelijk konden in 2022 de eerste verkopen plaatsvinden. Ook begin 2023 werd nog goed verkocht maar daarna viel met name de verkoop van projectmatig te bouwen woningen nogal terug.

Vrije kavels die in verkoop waren gebracht zijn vrijwel allemaal verkocht. De ontwikkelcombinatie die de projectmatige woningen ontwikkelt heeft tijd gevraagd en gekregen om het plan nog eens te bekijken, waarbij het tevens meer in lijn gebracht zou worden met de uitgangspunten van de woondeal (meer sociale woningbouw en meer betaalbare woningen). Dit proces heeft ongeveer anderhalf jaar geduurd. Binnenkort zal met een BOPA een aangepast plan in procedure worden gebracht. Omdat de rente laag is en de prijzen van woningen en grond stijgen, wordt verwacht dat het financiële nadeel van deze aanpassing per saldo beperkt zal zijn.

Gemeente legt openbare ruimte aan

Binnen de gemeente Middelburg lopen momenteel op een tiental locaties enkele kleinere gebiedsontwikkelingen op particuliere grond. Hiervoor sluit de gemeente anterieure overeenkomsten waarin afspraken gemaakt worden over het kostenverhaal. Tot voor kort legde de initiatiefnemer de benodigde openbare ruimte ook zelf aan. Dit leidde echter regelmatig tot discussie rondom de oplevering richting beheer en onderhoud. Daarom wil de gemeente Middelburg de openbare ruimte liever zelf aanleggen. Het kostenverhaal beperkt zich daartoe niet meer tot voornamelijk de gemeentelijke plankosten (inzet ambtelijk apparaat) maar strekt zich ook vaker uit richting de kosten voor de aanleg van de openbare ruimte en voorzieningen.

Een groter particulier project ligt in Arnemuiden, namelijk de herontwikkeling van camping de Witte Raaf, genaamd Waterpark Veerse Meer. De camping was in faillissement geraakt en de grond was in eigendom van meerdere partijen. De eigenaren hebben zich in een pact verenigd en samenwerking gezocht met de curator vanuit het idee dat het voor alle partijen beter zou zijn dat het gebied als een geheel verkocht zou kunnen worden in plaats van vele kleinere deeltjes. In 2018 is de grond inderdaad gekocht door één eigenaar, de partij die eigenaar is van Hof van Saksen. Met deze eigenaar is een anterieure overeenkomst gesloten. De bedoeling is om hoogwaardige recreatiewoningen en dito voorzieningen te realiseren. Het bestemmingsplan hiervoor is in maart 2024 onherroepelijk geworden. Grondverwerving is door de gemeente gefaciliteerd (voorkeursrecht, onderhandelingen) en nagenoeg rond. Deze ontwikkeling is tevens aanleiding geweest om een langgekoesterde wens van de overheden om de start en landingsbaan van het nabijgelegen vliegveld te verleggen zodat de start en landingsroute van de vliegtuigen niet meer over het recreatiegebied (een gebied dat overigens groter is en meer omvat dan alleen Waterpark) loopt. Door de verlegging neemt de veiligheid toe en is de verwachting dat geluidsoverlast zal afnemen. Het luchthavenbesluit en het benodigde provinciale inpassingsplan zijn inmiddels vastgesteld.

Verder is afgesproken om zo transparant mogelijk te zijn. Daarom staan documenten zoals de anterieure overeenkomst en een aanpassing daarvan op internet. Hierdoor kunnen belanghebbenden goed volgen wat er is afgesproken en wat er gaat gebeuren en welke positie de gemeente heeft ten opzichte van de eigenaar. Deze duidelijkheid leidt uiteindelijk tot minder weerstand en meer begrip, is de ervaring.

Schaarse woningbouwlocaties

De gemeente Middelburg heeft de ambitie om een aanzienlijk aantal woningen te ontwikkelen. Zij heeft nog grotere locaties in bezit waar dit in principe zou kunnen. Vanuit de politiek zijn er in een aantal gevallen keuzes gemaakt om deze locaties echter niet te benutten voor woningbouw. De gemeente verhuurt/verpacht deze gronden momenteel aan agrariërs. Locaties voor woningbouw zijn echter schaars en er zijn niet zomaar alternatieven beschikbaar die voldoende capaciteit hebben. Deze moeten dan bovendien weer aangekocht worden. Enkele grote plannen ontwikkelen is meestal eenvoudiger dan een groot aantal kleinere, vooral binnenstedelijke locaties ontwikkelen. Het risico bestaat dat de grondposities niet afdoende zullen zijn om de woningbouwopgave te faciliteren. Hier ligt dus een knelpunt.

Ook planologisch zijn er nieuwe uitdagingen. De Omgevingswet is ingevoerd en het ziet ernaar uit dat dingen eerder ingewikkelder dan eenvoudiger zijn geworden. Tevens zijn er steeds nieuwe beperkingen zoals bijvoorbeeld stikstof en spuitzones die het moeilijker maken om ontwikkelingen van de grond te krijgen en tot een kostendekkende of rendabele grondexploitatie te kunnen komen.

Om beter om te gaan met dergelijke uitdagingen doet het grondbedrijf Middelburg actief mee met de kennissessies georganiseerd onder de vlag van de Vereniging van Grondbedrijven, regio Zuidwest. Dit zijn informatieve bijeenkomsten van grondbedrijven in Zeeland en West Noord-Brabant. Ook de provincie Zeeland is betrokken. Mocht u hier ook aan willen deelnemen dan kunt u zich melden bij de VvG.

Om verder goed te weten wat er speelt buiten het gemeentehuis organiseert het cluster grondzaken in ieder geval jaarlijks een ‘werkoverleg op de fiets’. De diverse ontwikkellocaties worden dan bezocht. Dit leidt vaak tot meer inzicht in de daadwerkelijke situatie. Afsluitend dus een oproep: ga naar buiten en bezoek de diverse ontwikkellocaties in uw gemeente!