Het grote vlaggenschip, dit leert Feyenoord City ons over aanjagers en vertragers in gebiedsontwikkeling

In de wereld van stedelijke ontwikkeling kennen we diverse (inter)nationale voorbeelden en studies die de waarde van ‘flagships’ als aanjager van gebiedsontwikkeling aantonen. Op tal van plaatsen zijn waterfronten ontwikkeld met een beeldbepalende rol van bijvoorbeeld musea en concerthallen. Deze en andere flagship projects zetten een gebied op de kaart en zorgen voor een opwaartse spiraal: economisch, sociaal-cultureel en planologisch. Economisch doordat investeringen worden aangetrokken, vastgoedwaardes stijgen, er extra werkgelegenheid ontstaat of de uitgaven aan bestaande horeca en winkels stijgen. Sociaal-cultureel doordat de levendigheid, veiligheid, sociale cohesie, maatschappelijke kansen of lokale trots toenemen. Planologisch doordat een gebied beter wordt ontsloten, fysieke verbeteringen aan de openbare ruimte en infrastructuur mogelijk worden of de verrommeling van sleetse plekken wordt aangepakt. In Rotterdam kenden we bijvoorbeeld al de Erasmusbrug en gebouwen op de Wilhelminapier als aanjagers voor de Kop van Zuid. Het imago veranderde, er ontstond geloof vanuit de vastgoedmarkt en vervolgens een nieuwe hotspot voor bezoekers. Allerlei fysieke verbeteringen volgden.

Tot stilstand

De potentie van flagships als aanjager is er dus zonder meer, hoewel de hoge kosten en risico’s een voortdurende onderbouwing vergen van overheidsmiddelen en publieke belangen. We kennen namelijk ook de voorbeelden van vastlopers, projectfiasco’s, leegstaande gebouwen of flagships die niet goed zijn verweven met de omgeving. De terugkerende vraag in de vakwereld is dus: hoe kunnen we op een goede manier een aanjager in gebiedsontwikkeling ontwikkelen? Een meer recent Rotterdams project kan daarbij helpen, ter lering.
In Rotterdam werd meer dan 15 jaar gewerkt aan een nieuw stadion op Zuid. Voetbalclub Feyenoord wenste een stadion ter verbetering van de bestaande Kuip. Tevens zagen publieke en private initiatiefnemers van Feyenoord City het stadion als belangrijke aanjager voor de gebiedsontwikkeling. Duizenden woningen en andere functies verschenen in het ambitieuze samenballende programma. Toch kwam het initiatief – waar zo lang aan was gewerkt – met horten en stoten tot stilstand.

In 2022 besloot de club Feyenoord, na lange discussies en een tegenvallende businesscase, los van de gemeente om te stoppen met de ontwikkeling van een nieuw stadion. Vervolgens vernietigde de Raad van State het bestemmingsplan voor de hele gebiedsontwikkeling, omdat de gebiedsontwikkeling was opgehangen aan het nieuwe stadionplan. Uiteindelijk reserveerde de gemeente de voor het stadion aangewezen kavel niet langer. In samenwerking met de private ontwikkelpartij Stigam werd – waar mogelijk – wel doorgegaan met de omliggende gebiedsontwikkeling (onlangs gepresenteerd onder de werktitel Feyenoord 2.0).

Heeft het stadion nu gewerkt als aanjager of vertrager van de gebiedsplannen? Is er sprake van jarenlang verspilde moeite? Of was de planvorming voor de gebiedsontwikkeling zo sterk dat er veerkrachtig kon worden doorgegaan toen het nieuwe stadion uit het plan sneuvelde?

Veel geluid

Terugblikkend in de gesprekken die wij daarover met hen voerden, wijzen partijen op de investeringen die zijn gedaan in de grondverwervingen en de toegenomen interesse vanuit marktpartijen om te investeren en ontwikkelen in dit ‘rommelige gebied’ met veel infrastructuur en bedrijventerreinen. In de tijd van planvorming was er nog nauwelijks interesse om woningbouw te ontwikkelen in dit gebied en inmiddels staat er een stedelijke coalitie met volop investeringskracht.

Een nieuw stadion had de ruimtelijke ordening in het gebied fors kunnen verbeteren. De genoemde woningbouw is er nu niet mogelijk vanwege het vele geluid dat het huidige stadion ‘De Kuip’ produceert en de ingewikkelde mobiliteits- en infrastructuuropgaven gedurende wedstrijden en andere grote evenementen. Door de stadionfunctie in de ‘stadiondriehoek’ te verplaatsen zou er planologisch gezien meer mogelijk zijn wat betreft woningbouw en gebieds­ontwikkeling, zo benadrukten de publieke initiatiefnemers. De locatie van het nieuwe stadion zou verder een extra impuls geven aan de fysieke verbinding van Feyenoord City met de bestaande stad. Naast de functie van een stadion op zich, werd de potentie ook gezien als beeldwaarde: een nieuw icoon van de stad, gebouwd half in en aan de Maas. Een signaal dat er – net als eerder bij de Erasmusbrug – nu ook in dit deel van Rotterdam-Zuid iets heel bijzonders zou gebeuren.

Gezamenlijke ontwikkeling

Het nieuwe stadion en de gebiedsontwikkeling raakten gaandeweg steeds meer met elkaar vervlochten. Sommige respondenten uit ons onderzoek zagen het verbinden als een noodzakelijke vervlechting die gezorgd heeft voor synergie: een stadion zou je niet los van het gebied eromheen kunnen ontwikkelen. Omdat een stadion als stand-alone-ontwikkeling nooit genoeg zou opbrengen vanuit de exploitatie om de kosten te drukken, moest er verdiencapaciteit vanuit de vastgoedontwikkeling uit het gebied worden gehaald. Ook zou een stadion an sich nooit zelf de mobiliteitsproblemen goed kunnen oplossen. Een gezamenlijke ontwikkeling met de gemeente voor het complete gebied was derhalve noodzakelijk.

De vervlechting ontstond door het verplaatsen van de stadionfunctie, de basis voor bredere exploitatie van het nieuwe stadion, het dubbelgebruik van mobiliteitsfaciliteiten (die daardoor betaalbaar werden) en de publieke meerwaarde die voor de gemeente van belang was om te investeren. Het nieuwe stadion werd gezien als een dusdanige opbrengstengenerator dat men durfde te investeren in de verwervingen van gronden. Vervolgens is de planologische procedure met bestemmingsplan voor stadion én gebied opgestart. Organisatorisch zag de een projectorganisatie Feyenoord City het licht, met een overkoepelende naam gerelateerd aan Feyenoord (‘Feyenoord City’) en een gezamenlijk participatietraject van stadion en gemeente. Zodoende werden nieuw stadion en gebiedsontwikkeling op allerlei vlakken met elkaar verbonden: financieel, juridisch-planologisch, organisatorisch en sociaal-mentaal.

Geen tussenoplossing nodig

Belangrijkste overweging voor de juridisch-planologische vervlechting was destijds dat dit noodzakelijk zou zijn door de functionele koppeling tussen de Kuip en het nieuwe stadion. Pas wanneer het nieuwe stadion daadwerkelijk in gebruik zou worden genomen, kan de Kuip een aangepaste functie krijgen – met minder hinder voor de omgeving. Bijkomend voordeel is dat er dan in de fasering ook geen tussenoplossing hoefde te worden gevonden voor voetbal en huisvesting van de club Feyenoord; men kon in één keer over. Er zou ook onvoldoende marktvraag zijn voor twee functionerende stadions. Ook was het ’volgordelijk ontwikkelen’, door middel van losse, achter­ een­ volgende planologische procedures, qua planningsconsequenties voor de woningbouw volgens de gemeente onaanvaardbaar. Dit zou leiden tot een minder integraal plan en bovendien onnodig lang duren, omdat ze op een nieuw stadion zouden moeten wachten.
Vooraf is (ambtelijk) overwogen om separate bestemmingsplannen voor de nieuwe woongebieden in procedure te brengen, los van het nieuwe stadion. De uiteindelijke keuze voor één ­bestemmingsplan werd ingegeven door drie principiële redenen: integraliteit ruimtelijke ordening (geen ‘postzegel-plannen’), borging van de eindigheid van de voetbalfunctie van de Kuip (vermindering hindercontour) en het niet confronteren van het nieuwe stadion met bestaande woningbouw (strengere geluidseisen).

Wat zijn terugkijkend nu de geleerde lessen? Het nieuwe stadion, het ‘vlaggenschip’ van het project, had als katalysator voor de gebiedsontwikkeling zeker in de beginfase aanjagende effecten, zo wordt breed ervaren. Anderen wijzen op de risico’s die met de vervlechting zijn aangegaan door de woningbouw en gebiedsontwikkeling afhankelijk te maken van een nieuw stadion. Respondenten wijzen de overkluizing van het spoor, de landaanwinning in de Maas, de zakelijke haalbaarheid, het draagvlak binnen de zogenoemde Feyenoord-familie (directie, raad van commissarissen, supporters, et cetera), de vervlechting in het bestemmingsplan aan als achilleshielen van het nieuwe stadionproject met risicovolle implicaties voor de gebiedsontwikkeling als geheel.
Ook zijn er enkele kritische respondenten die stellen dat de aanjaagfunctie van een nieuw stadion op zich wel te begrijpen is, maar dat er nooit andere typen aanjagers zijn verkend om het gebied te herontwikkelen, zoals een museum, hogeschool, bibliotheek of een ander flagship project. Tevens wordt kritisch gewezen op het onvoldoende duidelijk maken van een (lange termijn) financiële betrokkenheid in een nieuw stadion door de gemeente. Ook zou het brede publieke belang onvoldoende helder en maatschappelijk gedragen zijn voor een overheidsaandeel in de stadionontwikkeling.

Bredere blik

Als positieve les wordt opgemerkt dat gaandeweg, met name in de periode vanaf 2017, het Feyenoord City project een meer gebiedsontwikkeling-gerichte aanpak is ontwikkeld (vergelijk met een alleen vastgoedontwikkeling-gerichte ontwikkeling), waarbij steeds integraler is gewerkt, want ook maatschappelijke en economische opgaven werden betrokken. De gemeenteraad drong ook aan op een gebiedsontwikkeling-gerichte blik. En een apart kwaliteitsteam (het Q-team) benadrukte dat de aanvankelijke plannen van ontwerpbureau OMA eerst te veel gericht waren op een op zichzelf staand stadion. Het Q-team gaf aan dat de stad (de omgeving) en het stadion ook sociaal-ruimtelijk sterker met elkaar verbonden moesten worden.

Geen van de respondenten geeft aan dat de ineen verweven bestemmingsplanstrategie voor stadion en gebiedsontwikkeling anders had gekund of gemoeten. De meeste respondenten zijn ervan overtuigd dat de voetbalclub Feyenoord anders had kunnen handelen voor een andere afloop van de planologisch-juridische procedure, met nagenoeg hetzelfde besluit om de medewerking daaraan (voorlopig) op te schorten. Enkele andere respondenten zijn van mening dat met de vernietiging van het bestemmingsplan niet alleen de club Feyenoord voor een (financieel) debacle is behoed, maar ook de stad Rotterdam. Zij veronderstellen dat partijen een grotere financiële bijdragen hadden moeten leveren, die de draagkracht zou overschrijden.
Vanuit het vakgebied beschouwd werden de overwegingen van de gemeente om één bestemmingsplan te kiezen begrijpelijk en voorstelbaar gevonden. Een onaantrekkelijk alternatief zou zijn om geen functioneel integraal en optimaal plan te maken. En daarmee het bestemmingsplan in twee fasen te knippen: een nieuw stadion en aansluitend de overige plandelen. Ook heeft de uitspraak van de Raad van State de vakwereld inhoudelijk verrast.

Verschillende opties

Andere (gebieds)projecten kunnen op deze manier zeker iets leren van de gedachte aanjaagfunctie binnen Feyenoord City. Een aanjager heeft vaak een waardevolle beeldbepalende functie. Soms permanent, soms alleen in de opstartfase van gebiedsontwikkeling. Daarom is bij het vormgegeven van een gebiedsstrategie raadzaam om ­ verschillende opties voor flagship projects transparant te overwegen. En daarbij af te wegen welke specifieke publieke belangen overheidsinvestering en/of ­ mede­ werking rechtvaardigen. Daarbij moet ook het private belang en private­ organiserend vermogen inzichtelijk zijn om uiteindelijk een passende­ overheidsopstelling te kiezen. Zijn de private of publieke initiatiefnemers waarmee de gemeente moet samenwerken in staat en daartoe aangewezen om een flagship als aanjager te ontwikkelen? En welke mate en vorm van overheidsbetrokkenheid past daarbij?

Stadions als ‘special’ in gebiedsontwikkeling zijn niet zonder risico’s en daarmee vergelijkbaar met grote infrastructuurprojecten. Wetenschappers en beleidsonderzoekers zeggen dat het heel risicovol is om stadions als groot project financieel te vervlechten met gebiedsontwikkeling. De logica van een stadion volgt meer de principes van projectmanagement, terwijl een gebiedsontwikkeling meer de lijnen van programma- en procesmanagement volgt. Bij gebiedsontwikkeling is het bovendien belangrijk om plannen adaptief te maken en flexibel te laten inspelen op maatschappelijke veranderende vraag en economisch tij. Waar je bij gebiedsontwikkeling kunt beginnen met gefaseerd kavels ontwikkelen, kun je niet zeggen ‘doe mij maar een half stadion en dan zien we wel hoe de vraag zich ontwikkelt’.
Zo zijn er veel voorbeelden waar de financiële vervlechting van metrolijnen of tunnels met gebiedsontwikkeling de gebiedsontwikkeling in problemen heeft gebracht als het infrastructuurproject uit de hand loopt qua planning en kosten (zie ook de ondertunneling van het treintracé in Delft). Daar komt nog bij dat de afhankelijkheid van een privaat stadionproject vaak nog kwetsbaarder is dan een publiek infrastructuurproject.

Gevolgen voor proces

Bij het kiezen van de juiste aanjager voor de gebiedsontwikkeling is het daarom van groot belang om de procesimplicaties voor functionele vervlechting binnen het overkoepelende gebiedsplan mee te wegen. Op basis van dit transparante voorwerk kunnen de financiële en planologisch-juridische risico’s al dan niet worden aanvaard, in alle openheid. Indien mogelijk is een ontwikkelstrategie te prefereren die, als het flagship project onverhoopt hapert of strandt, zoveel mogelijk de ontwikkelingen (zoals woningbouw) in het omliggende gebied van het flagship wel laat doorgaan. Daarmee zijn namelijk vaak bredere publieke belangen gediend.

Samenvattend luidt onze aanbeveling: weeg vroegtijdig, al in de strategiefase, expliciet de mogelijke opties voor aanjagers af. Doe dit vanuit een duidelijk geformuleerd publiek belang. Houd de aanjaagfunctie beheersbaar en onderzoek en weeg in de strategiefase expliciet de mogelijke scenario’s waarbij deelgebieden- of projecten vertragen of niet doorgaan – ongeacht de reden. Minimaliseer indien mogelijk vaste koppelingen of afhankelijkheden. Beslis vooraf over de strategie, maak de consequenties expliciet inzichtelijk en accepteer deze, zeker als een ‘alles of niets’-scenario opportuun is. En last but not least: leer van (beoogde) aanjagers in gebiedsontwikkelingen uit het verleden!