“Het idee dat complexe gebiedsontwikkelingen geld opleveren, is een verkeerd idee”

Waarom moet er eigenlijk geld naar gemeenten om woningbouw mogelijk te maken? Het is deze vraag die ambtenaren op de ministeries van Binnenlandse Zaken en Financiën vorig jaar aan onderzoekers van Fakton en Stadkwadraat stellen. De huizenprijzen stijgen, de rendementseisen van beleggers dalen, de markt gaat omhoog, maar toch moet er geld vanuit het Rijk bij. Hoe kan dat nou? “Ik begrijp de vraag van Financiën”, zegt Aeisso Boelman. Samen met zijn collega Peter Vlek werkte hij namens Fakton mee aan het onderzoek. “Maar het idee dat complexe gebiedsontwikkelingen en grote opgaven voor woningbouw geld opleveren, is een verkeerd idee. Ook in deze tijden.”

Rijk wordt gedwongen

In het rapport Grondexploitaties: vijftien jaar dynamiek in gebiedsontwikkeling kijken Boelman en Vlek samen met onderzoekers van Stadkwadraat vanuit een breder en historisch perspectief naar de ontwikkeling van de grondexploitaties in Nederland. In de laatste vijftien jaar zijn er vier periodes van grondexploitaties te onderscheiden. Van 2005 tot 2009 kennen exploitaties een positief saldo en blijft dat saldo groeien. Maar wanneer in 2009 de crisis begint, keert de situatie volledig. Door vraaguitval en sterke dalende woningprijzen en grondwaarden worden grondexploitaties sterk verliesgevend.

Vanaf 2013 begint de vraag op te woningmarkt te herstellen en krabbelen de prijzen van woningen en grond weer op. Tegelijkertijd verschuift in deze jaren de focus naar binnenstedelijk bouwen en dat is relatief complex en duur. Daarbij verschuift ook de focus van buitenstedelijke eengezinskoopwoningen, met een relatief hoge grondwaarde, naar binnenstedelijke appartementen in de huur, met een lagere grondwaarde.

In het vierde en laatste tijdvak lijken de meeste grondexploitaties op het eerste gezicht weer in de plus terecht te komen door de stijging van de grondopbrengsten. Maar schijn bedriegt, concluderen de onderzoekers. De opbrengsten van exploitaties stijgen, maar minder hard dan de stijging van de woningprijzen doet vermoeden. Tegelijkertijd hebben gemeenten geen of weinig ruimte om de tekorten in de exploitaties zelf te dekken, waardoor het Rijk genoodzaakt is bij te springen, bijvoorbeeld met de Woningbouwimpuls.

Langer wensenlijstje

De conclusie die Boelman en Vlek uit dit historische raamwerk trekken is duidelijk. Grondexploitaties in grote, complexe gebiedsontwikkelingen en woningbouwprojecten zijn de afgelopen vijftien jaar nagenoeg nooit positief geweest. De nadruk op het binnenstedelijk bouwen is volgens de onderzoekers de voornaamste reden dat grondexploitaties verliesgevend blijven ondanks de prijsexplosie op de woningmarkt. Zo zijn de verwervingskosten hoger door bijvoorbeeld het binnenstedelijk aankopen van vastgoed. En doordat binnenstedelijke projecten vaak complexer zijn, lopen de plankosten sneller op en zijn de kosten voor zaken als infrastructuur vaak hoger. Vlek: “Dat betekent overigens niet dat buitenstedelijk bouwen in alle opzichten voordeliger is. Voor die locaties moet vaak nieuwe infrastructuur aangelegd worden, binnenstedelijk heb je meer met opschaling van infra te maken.”

Daarnaast betekent het steeds langer wordende wensenlijstje van overheden als het gaat om woningbouw (bijvoorbeeld wat betreft betaalbaarheid, duurzaamheid, energie en klimaat) dat de opbrengsten van ontwikkelaars ook dalen. “Je ziet over de jaren heen dat de Rijksoverheid altijd in grote gebiedsontwikkelingen en complexe opgaves heeft geïnvesteerd”, zegt Boelman. “Het Rijk heeft er een jaar of tien vanwege bezuinigingen niet in geïnvesteerd, maar nu doet het Rijk weer wat het volgens mij ook zou moeten doen. Dat er een periode niet is geïnvesteerd, betekent niet dat het niet nodig is.”

No brainer

Het onderzoek is vooral bedoeld als analyse van de ontwikkeling van de grondexploitaties in Nederland. Door het historische beeld dat wordt geschetst in het rapport komen verschillende betrokkenen wel tot nieuwe inzichten. “Het is heel opvallend dat het ministerie van Financiën voorafgaand aan het onderzoek heel kritisch was en dat ze nu zeggen: het is een logisch verhaal”, voegt Boelman toe. “Dat maakt dat de discussie over de maatregelen een stuk makkelijker te voeren is. Natuurlijk was er ook geld beschikbaar voor het nieuwe kabinet. Maar ik hoop heel erg dat door dit onderzoek er nooit meer een discussie tussen BZK en Financiën nodig is over of er wel of niet geld naar dit soort complexe woningbouwopgaves moet. Dat is een no brainer.”

Gaspedaal

Eind vorig jaar stuurde Kajsa Ollongren, destijds minister van BZK, het onderzoek mee als bijlage van een brief naar de Tweede Kamer waarin de derde tranche van de Woningbouwimpuls wordt besproken. Ook in het regeerakkoord komen de ambities voor de woningmarkt duidelijk naar voren, onder andere door het versnellen van de woningbouw en die 7,5 miljard euro die de komende tien jaar beschikbaar is voor goede ontsluiting van nieuwe woningen.

Boelman: “Goed dat het Rijk vooruit stapt en je zou hopen dat gemeenten mee naar voren stappen en ook dat gaspedaal intrappen. Alleen dat gaat heel moeilijk worden voor gemeenten. Sterker nog, wat wij zien bij de grote gemeenten is dat ze al blij zijn als ze hun investeringen in gebiedsontwikkelingen op peil kunnen houden.”

Bittere noodzaak

En dus, stellen de onderzoekers, is deze eerste stap van het nieuwe kabinet een goede stap maar moeten er nog wel wat stappen bij om de plannen die in het coalitieakkoord staan te kunnen realiseren. Fakton heeft op basis van ‘globale cijfers en eigen onderzoeken’ berekend dat er jaarlijks minimaal 2 tot 3 miljard nodig is om de komende tien jaar de geambieerde 1 miljoen extra woningen te kunnen bouwen. “Dat bedrag is dan ter dekking van de tekorten in de grondexploitatie en investeringen in met name infrastructuur en duurzaamheid om de schaalsprong mogelijk te maken”, legt Boelman uit. “Maar met vier jaar versnellen ben je er niet, je moet doorstappen.”

De eerdergenoemde 7,5 miljard euro die nu al beschikbaar is gesteld voor goede ontsluiting van nieuwe woningen is dus niet voldoende volgens Boelman. “Het is een hele goede eerste stap, chapeau, maar er moeten nog wel een paar stappen bij. 7,5 miljard in vier jaar is nog geen 2 miljard per jaar en dat is aan de onderkant van de bandbreedte van 2 tot 3 miljard per jaar die uit ons onderzoek naar voren komt. En de toezegging is te eenzijdig gekoppeld aan infrastructuur. De tekorten op de grondexploitatie komen niet alleen door het realiseren infrastructuur, dat werkt breder. De complexiteit van de woningopgave is de afgelopen jaren fundamenteel vergroot. Een woning moet niet alleen gebouwd worden, hij moet ook bereikbaar, betaal, duurzaam en energiebestendig zijn. En dat zijn geen ambities of wensen meer, maar het is bittere noodzaak.”

Vlek: “Hopelijk is het besef er dat als je die 100.000 woningen per jaar wil halen met deze focus, dat de toegezegde gelden dan nog niet genoeg zijn. Wil je de 100.000 per jaar ambitie vanuit financieel perspectief echt serieus nemen, dan moet er geld bij. Hugo de Jonge heeft meer middelen nodig. Anders krijgt hij het net zo zwaar als op Volksgezondheid en gaat het niet lukken.”