Analyse Natuurlijk kennen grondexploitaties vele risico’s. Het jaarlijks beoordelen van de tussenstand in een gemeentelijke grondexploitatie legt de nadruk op de financiële tussenstand van dit moment en de mogelijke risico’s. Dat introduceert het risico dat de korte termijn prevaleert. Door steeds met een korte termijn-bril naar grondexploitaties te kijken, verliezen we uit het oog dat op de lange termijn, grond helemaal niet zo risicovol is.
In de periode van de financiële crisis (2008-2013) is het ruimtelijk beleid in Nederland sterk veranderd en zijn de financiële kaders voor grondbeleid sterk beperkt. In combinatie met de schaarse personele capaciteit bij gemeenten zorgt dit bij gemeenten voor een negatieve prikkel om te investeren in grond. Het is voor gemeentebestuurders veiliger om afwachtend te zijn. Er is weinig sturing vanuit Rijk en provincie. Intern zijn er te weinig ‘handjes’ om zaken op te pakken en hoe kleiner het financiële kengetal grondexploitaties (zie verderop), des te beter het is in de ogen van de financiële toezichthouders.
Zeker in tijden waarop gemeenten in financiële zin worstelen met extra taken (jeugdzorg, WMO, energietransitie) zit geen bestuurder te wachten op grondexploitaties die jaarlijks geactualiseerd moeten worden en waarbij tijdelijke waardedalingen direct nopen tot bezuinigingen. Dat is jammer. Op langere termijn geven grondexploitaties ruimte om te sturen op de woningmarkt en blijken de meeste exploitaties uiteindelijk wel geld op te leveren
Onbekend
Eind december 2023 kopte Het Financieele Dagblad dat gemeenten de grondprijzen niet verlagen, al zijn er veel signalen dat er te weinig nieuwbouwprojecten tot stand komen. “Ondanks een lobby van ontwikkelaars en bouwers van woningen heeft slechts een op de tien gemeenten in 2023 een prijsverlaging doorgevoerd.” Op basis van een enquête van adviesbureau Stec Groep blijkt dat de meeste gemeenten verwachten dat in 2024 de grondprijzen zelfs licht stijgen. Een verwachting die inmiddels zichtbaar is.
Gemeenten zijn in elk geval geen marktleider meer op de grondmarkt
De kop in het FD is opvallend. Uit onderzoek van het Kadaster (2023) blijkt dat de afgelopen jaren slechts 40% van de woningbouw plaatsvond op door gemeenten uitgegeven gronden. De overige 60% van de woningbouw vond hoofdzakelijk plaats op gronden die veelal in eigendom waren van private ontwikkelaars en particulieren. Onbekend is wat zij doen met de prijs van hun gronden. Gemeenten zijn in elk geval geen marktleider meer op de grondmarkt, terwijl de kop in de krant wel die indruk wekt.
Wie is de eigenaar
De Volkskrant bracht vier jaar geleden in kaart wie de tien grootste ‘grondbedrijven’ van Nederland zijn. Veel grond rondom onze steden en dorpen is de afgelopen twintig jaar verworven door ontwikkelaars en bouwbedrijven. De grootste 22 projectontwikkelaars hebben, volgens onderzoek van Cobouw en Follow the Money, gezamenlijk minstens 6.000 hectare grond in handen. 86 procent van deze gronden ligt buiten de bebouwde kom, maar wel nabij de huidige stads- of dorpsgrenzen.
Er zijn weinig gegevens beschikbaar over de som van het gemeentelijk grondbezit. Het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) heeft in januari 2015 een analyse gemaakt van ‘de grondmarkt in crisistijd’. Daarin heeft het ook de gronden buiten de bebouwde kom geïnventariseerd die gemeenten in bezit hadden ten behoeve van wonen, bedrijvigheid of agrarisch grondgebruik. Het gaat om totaal 78.000 hectare waar wonen (6.000) en bedrijvigheid (13.000) ongeveer 25 procent deel van uitmaken. Het is aannemelijk dat het gemeentelijk grondbezit voor wonen sinds 2014 is gehalveerd ten gevolge van verkoop. Dat zou betekenen dat gemeenten nog ongeveer 3.000 hectare in eigendom hebben ten behoeve van woningbouw.
Minder risico door minder te doen
Het CPB heeft in 2018 een rapport gepubliceerd over de jarenlange daling van de gemeentelijke investeringen in het algemeen. In de periode 2009-2016 zijn de gemeente-investeringen als percentage van het bruto binnenlands product (BBP) met 40 procent gedaald, van 1,6 procent van het BBP naar 1,0 procent BBP. De belangrijkste verklarende factoren zijn de crisis op de vastgoedmarkt (in de periode 2008-2014) en de afname van de rijksbijdragen. Onder invloed van de economische crisis is in de periode 2009-2014 de vastgoedmarkt gedecimeerd. De nieuwbouwproductie van woningen halveerde en de nieuwbouw van kantoor- en bedrijfspanden stagneerde. Minder nieuwbouw betekent voor gemeenten ook minder investeringen voor het bouwrijp maken van grond, het aanleggen van straten, pleinen, sporthallen en andere lokale publieke voorzieningen.
‘Figuur 1 – Baten en lasten grondtransacties (2010-2020).png’ door Grondzaken en Gebiedsontwikkeling (bron: CBS)
Gemeenten hebben niet of nauwelijks nieuwe gronden gekocht (= lasten grondaankopen) en wel veel gronden die men in eigendom had verkocht (= baten grondverkopen). Het gemeentelijk grondbezit droogt op. De omvang van de grondexploitaties op de gemeentelijke begrotingen neemt sinds de crisisjaren 2009-2014 gestaag af. Sinds 2010 is de waarde van de gronden die gemeenten in grondexploitaties hebben opgenomen gedaald van bijna 13 miljard naar iets meer dan 5 miljard (in 2020).
‘Figuur 2 – Gemeentelijke grondbezit (2005-2020).png’ door Grondzaken en Gebiedsontwikkeling (bron: CBS)
Er is bij gemeenten steeds minder bouwgrond in exploitatie. De gemeenten lopen daardoor duidelijk minder risico. Minder risico door minder te doen en niet door risico’s beter te beheersen. De keerzijde is dat gemeenten de regie op de gebiedsontwikkeling meer en meer verliezen.
Gebrek aan kennis en ervaring
Met de invoering van de Wet ruimtelijke ordening (2008) en de afschaffing van het ministerie van VROM in 2010, is de decentralisatie van de ruimtelijke ordening in gang gezet. Met het wegvallen van het Rijks RO-beleid en de minder strakke kaders vanuit provincies kwam ruimtelijk beleid meer en meer bij grondeigenaren op lokaal niveau te liggen. Door de vastgoedcrisis werden zowel gemeenten als ontwikkelaars minder actief. Omdat er toen nauwelijks vraag was naar grondontwikkeling konden gehele afdelingen grondzaken en stadsontwikkeling bij gemeenten verdwijnen zonder dat we er als gemeenschap toen veel van merkten. Er is een generatie planologen, stedenbouwers en RO-projectleiders bij gemeenten verdwenen. Zij zijn andere dingen gaan doen of met pensioen gegaan. Dat werd voelbaar toen vanaf 2015 de vraag naar ruimte voor wonen en werken weer toenam. Kennis en ervaring om nieuwe vergunningsaanvragen te verwerken en om de noodzakelijke planologische procedures te doorlopen is nauwelijks meer beschikbaar.
‘Figuur 3 – Grondbeleid bij gemeenten.png’ door Grondzaken en Gebiedsontwikkeling (bron: Stec Groep)
Een andere belangrijke factor die de gemeentelijke investeringen in grondexploitaties heeft beïnvloed, is het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Mede onder invloed van de financiële situatie van gemeenten en de accenten in het financiële toezicht, hebben gemeenten sinds de vastgoedcrisis (2009-2014) een steeds meer faciliterende rol in de gebiedsontwikkeling aangenomen. Anno 2022 voert nog maar 25 procent van de gemeenten een actief grondbeleid terwijl 30 procent van de gemeenten vooral een faciliterende rol vervult. De overige 40 procent van de gemeenten voert een situationeel grondbeleid hetgeen betekent dat de gemeente een faciliterende rol combineert met soms een actief grondbeleid.
Knellende spelregels
In het BBV zijn de financiële verslagleggingsregels voor gemeenten vastgelegd. Deze regels hebben invloed op het grondbeleid van gemeenten. Raadsleden monitoren de financiële performance van gemeenten op vijf criteria. Een van die vijf criteria is het kengetal grondexploitatie. Het kengetal grondexploitatie geeft aan hoe groot de grondpositie (waarde van de grond) is ten opzichte van de totale (geraamde) baten van een gemeente. Hoe kleiner dit kengetal, des te beter staat er in de toelichting. En inderdaad minimaliseert dat de financiële risico’s die een gemeente loopt. De consequenties zijn meer en meer zichtbaar. Bij alle gemeenten is sinds 2013 een duidelijke afname te zien van het kengetal grondexploitatie.
‘Figuur 4 – Ontwikkeling kengetal grondexploitaties (2008-2026).png’ door Grondzaken en Gebiedsontwikkeling (bron: Findo)
Het kengetal grondexploitaties voor alle gemeenten is van circa 30 procent (2014) teruggezakt naar 6,0% (2022). In de drie grote steden is het getal zelfs gezakt tot 0 (Den Haag) of negatief (Amsterdam, Rotterdam). De lage kengetallen voor de grote steden zijn te verklaren doordat de kosten van gebiedsontwikkeling op binnenstedelijke locaties hoog zijn en volledig kostenverhaal moeilijk realiseerbaar is.
Omdat de kosten en opbrengsten die samenhangen met het grondbeleid zich uitstrekken over meerdere jaren, biedt een meerjarenanalyse veel meer inzicht dan de absolute jaarlijkse geactualiseerde ratio’s. Het jaarlijks op basis van het percentage of completion-criterium verwerken van de winsten en verliezen in de gemeentebegroting bemoeilijkt het langetermijndenken. Investeringen in de lange termijn-gebiedsontwikkeling worden op die manier teruggebracht tot een sterk fluctuerende begrotingspost die plots tot substantiële niet gerealiseerde winsten of verliezen kunnen leiden.
Kostenverhaal blijkt lastig
De Omgevingswet (waarin de Grondexploitatiewet is opgegaan) helpt gemeenten om kosten voor publieke investeringen minstens ten dele te verrekenen met ontwikkelaars. Dit wordt aangeduid als kostenverhaal. Dat kan op twee manieren: via publiekrechtelijk kostenverhaal (via kostenverhaalsregels in het omgevingsplan) en privaatrechtelijk kostenverhaal (via een anterieure overeenkomst). In de praktijk is in ongeveer 95% van de gevallen sprake van kostenverhaal via een anterieure overeenkomst. Onderzoek van Stec Groep in 2021 leert dat in de praktijk veel gemeenten het gevoel hebben dat zij vaak slechts een deel van de kosten kunnen verhalen. Dat geldt voor de binnenplanse kosten (die in twee derde van de gevallen nog voor 50 tot 100 procent worden verhaald), maar nog veel sterker voor kosten voor bovenwijkse voorzieningen.
Het is belangrijk dat er weer ruimte komt om te kunnen investeren in verantwoorde lange termijn-gebiedsontwikkeling
Een actiever grondbeleid biedt meer mogelijkheden tot regie op het woningbouwprogramma. Dat is nodig om de krapte op de woningmarkt tegen te gaan. De woningbouwproductie moet niet alleen stijgen, maar ook beter inspelen op de behoefte in de markt (kleinere woningen voor een- en tweepersoonshuishoudens en woningen in het goedkope- en middensegment). Onderzoek van het kadaster in 2023 toont dat grondbezit in belangrijke mate bepalend is voor het woningbouwprogramma. Op gronden van marktpartijen verrijzen relatief veel koop- en beleggingshuurwoningen. Als woningcorporaties of gemeenten bezit hebben, verrijzen er relatief veel sociale huurwoningen en middenhuur woningen. Bovendien lijkt het ook bij te dragen aan versnelling van de ontwikkeling en realisatie van bouwprogramma’s. Zo blijkt uit een ander onderzoek van het kadaster dat woningbouwprojecten op gemeentegrond een kortere doorlooptijd hebben dan projecten waarbij de gemeente niet als eigenaar betrokken is.
Ruimte bieden
De afgelopen 10 tot 15 jaar is er in Nederland fors minder geïnvesteerd in de ruimtelijke ontwikkeling van ons land. Een mix van oorzaken heeft hieraan bijgedragen. De grote gemene deler daarbij is het reduceren van risico’s op korte termijn. Op de langere termijn geeft dit een heel ander beeld. De schaarste aan betaalbare woningen loopt fors op. Het blijkt steeds moeilijker om nieuwe woningen te kunnen ontwikkelen en bouwen. Op rijksniveau wordt hard gewerkt aan een modernisering van het grondbeleid op basis van een mix aan korte- en langeretermijnmaatregelen. In aanvulling daarop is het belangrijk dat er weer ruimte komt om te kunnen investeren in verantwoorde lange termijn-gebiedsontwikkeling. Dit kan door decentrale overheden weer ruimte te bieden om structureel en langjarig in gebiedsontwikkeling te investeren en daarover te rapporteren op een manier die past bij langetermijninvesteringen. Dat vergt bijpassende begrotingsregels en financieringsarrangementen die langetermijninvesteringen mogelijk maken.
Dit artikel verscheen eerder in Grondzaken en Gebiedsontwikkeling, oktober 2024 (Sdu). Dit is het eerste deel van een tweeluik. In deel 1 schetsen de auteurs het probleem. Door diverse factoren kijkt Nederland steeds vaker met ‘een kortetermijnbril’ naar de gebiedsontwikkeling waardoor investeringen fors zijn afgenomen. In deel 2 schetsen de auteurs dat er weliswaar voorzichtig weer meer interesse is in investeringen in gebiedsontwikkeling. Maar ook dat er meer nodig is om de investeringen in gebiedsontwikkeling naar een maatschappelijk gewenst niveau te krijgen. Daarbij komen zij ook met denkrichtingen om met een ‘langetermijnbril’ op daaraan te werken.
Cover: ‘Luchtfoto polderlandschap met windmolens’ door Arun Viswam (bron: Shutterstock)
Door Thimmo van Garderen
Directeur BNG Gebiedsontwikkeling & Head BNG Agency Services
Door Caspar Boendermaker
Specialist Business Development & Duurzaamheid BNG Bank
