Het nieuwe kabinet en de ruimtelijke ordening, zo is er voldoende overlevingskans

De val van het kabinet-Rutte IV heeft een vroegtijdig einde gemaakt aan de herstart van de ruimtelijke ordening. Al is er kortgeleden onder verantwoordelijkheid van Hugo de Jonge nog wel een Contourennotitie verschenen, als opmaat voor een nieuwe Nota Ruimte. Dit artikel gaat over de vraag of de ruimtelijke ordening in een nieuwe kabinetsperiode zal overleven. Om mijn kaarten maar meteen open op tafel te leggen: ik denk van wel. Er zijn crises geweest en de ruimtelijke ordening heeft vele gedaanteverwisselingen ondergaan, maar toch ben ik optimistisch. En dat denk ik vooral op grond van de in het verleden vertoonde veerkracht. Ik onderbouw mijn stellingname met vijf argumenten: van het verleden naar het heden en door naar de toekomst.

1: De historische wortels zijn stevig

Vanuit historisch perspectief lijkt het bijna ondenkbaar dat de ruimtelijke ordening uit Nederland  verdwijnt. Immers, het inrichten en ordenen van de ruimte is eeuwenlang onderdeel van de publieke cultuur. Al in de 17e eeuw stelde het stadsbestuur van Amsterdam regels op voor staduitbreidingen met het doel grondspeculatie aan banden te leggen. Andere steden volgden dit voorbeeld. Het maken van plannen werd een belangrijk onderdeel van stadsuitbreidingen. Dat waren vooral lokale activiteiten. De 18e eeuw was een eeuw van stagnatie, zonder noemenswaardige stedelijke ontwikkeling en ruimtelijke ordening. De economische groei in de tweede helft van de 19e eeuw zorgde voor de toestroom van arbeiders naar de steden, maar die werden vooral gehuisvest in goedkope en slechte woningen, gebouwd door marktpartijen.

De Woningwet van 1901 bracht daar verandering in en werd de aanzet tot een moderne ruimtelijke ordening, ik kom er nog op terug. Toch zou het tot na de Tweede Wereldoorlog duren alvorens de ruimtelijke ordening een substantieel nationaal beleidsterrein werd. De rijksoverheid is dus een relatieve nieuwkomer in deze wereld van ruimtelijke planning. Desalniettemin denken we nu bijna automatisch aan de rijksoverheid als we het over ruimtelijke ordening hebben. Dat zal ik in de rest van dit artikel ook doen. Maar het is goed om te bedenken dat die nationale ruimtelijke ordening wortelt in een eeuwenoude lokale planningscultuur.

Helaas ging het niet altijd goed met die nationale ruimtelijke ordening. Er was een crisis in de jaren 70 van de vorige eeuw, toen de economie stagneerde en de prognoses van de bevolkingsgroei omlaag gingen vanwege de opkomst van de anticonceptie. Nederland leek ‘af’, de ruimtelijke ordening werd goeddeels overbodig geacht en ging zich vooral richten op de planningsprocessen in plaats van de planinhoud.

De kredietcrisis van 2008 en de jaren erna zorgde opnieuw voor een stagnatie en het overbodig verklaren van de ruimtelijke ordening. In 2010 werd het ministerie van VROM opgeheven, vele nationale beleids- en kennisinstituten werden gefuseerd of zelfs ten grave gedragen. Maar desondanks maakte de ruimtelijke ordening in het kabinet-Rutte IV een nieuwe start, zoals in de inleiding is vermeld. Niet voor de eerste keer.

2: Ruimtelijke ordening is sterk geïnstitutionaliseerd

Wet- en regelgeving is een krachtig instrument om een beleidssector te institutionaliseren. Met de ruimtelijke ordening gebeurde dat al aan het begin van de 20e eeuw. In 1901 werd de Woningwet van kracht. Een volkshuisvestingswet die de nodige ruimtelijke inspanningen vroeg van de publieke sector, in eerste instantie van de gemeenten. De wet stelde het maken van plannen voor grote stadsuitbreidingen aan gemeenten verplicht, maar maakte bijvoorbeeld ook onteigening ter wille van de woningbouw mogelijk.

Na een aarzelend begin werden al vóór de Tweede Wereldoorlog steeds meer gemeentelijke en regionale plannen gepubliceerd, de gemeentelijk planningsorganisaties werden professioneler. Na de oorlog betrad ook de rijksoverheid het ruimtelijk domein met de regulering van de wederopbouw. De rol van de verschillende overheden werd wettelijk vastgelegd in de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1965.

Het zwaartepunt kwam bij de gemeente te liggen, die met het bestemmingsplan een bindend instrument in handen kreeg voor burgers en bedrijven. In 2008 volgde de Wet ruimtelijke ordening, die op 1 januari 2024 is opgevolgd door de Omgevingswet. Daarover later meer. De verhouding tussen de rijksoverheid en de decentrale overheden (naast de gemeente ook de provincie en de waterschappen) is in de loop der jaren regelmatig gewisseld, van decentraal naar centraal na WO II en weer naar decentraal na de jaren 1980.

De institutionele verankering van de ruimtelijke ordening is niet beperkt tot de publieke sector, vooral door de sterke banden met de woningmarkt. De Woningwet van 1901 maakte de oprichting van woningcorporaties mogelijk, die tot de particuliere sector behoorden en een belangrijke taak kregen in de woningbouw. Zij werden in de loop der jaren door financiële banden aan de publieke sector gebonden, om vervolgens in de neoliberale periode vanaf eind jaren 1980 weer richting de markt te worden geduwd (na de ‘Bruteringsoperatie’).

In diezelfde periode betraden ook de commerciële projectontwikkelaars het speelveld van de woningbouw. In de afgelopen jaren is het woningtekort echter flink opgelopen en staat een nieuw volkshuisvestingsbeleid in de steigers. Een hernieuwd verbond met de ruimtelijke ordening is waarschijnlijk. Het aloude institutionele bouwwerk blijkt taai.

3: Ruimtelijke ordening is flexibel

De ruimtelijke ordening heeft het imago van rigiditeit, van een complex systeem met vele regels, geboden en verboden. Begrijpelijk, want de ruimtelijke ordening legt vele verplichtingen en beperkingen op aan het ruimtegebruik. Maar als het systeem echt zo rigide zou zijn, had het de eeuwenlange maatschappelijke evolutie niet overleefd.

Wie de ruimtelijke ordening niet ziet als een regelsysteem, maar als de kern van een discours met een kring van disciplines, kennis en praktijken om zich heen, wordt zich bewust van het aanpassingsvermogen op de lange termijn. De flexibiliteit is voor een belangrijk deel gebaseerd op het beurtelings gebruik maken van de vele omringende disciplines: architectuur, stedenbouw, planologie, sociale en fysische geografie, demografie, bestuurskunde, economie, sociologie en recentelijk klimaatwetenschap. Een discours met vele vertakkingen, dat in staat is zich aan te passen aan de tijdgeest.

In tijden van stedelijke groei of herstructurering overwegen architectuur en stedenbouw, in tijden van democratisering en politieke hervorming komen de bestuurskunde en de planologie in beeld. Nu recent ‘water en bodem leidend’ zijn verklaard, neemt het belang van de fysische geografie en de klimaatwetenschap weer toe. Deze kring van disciplines maakt niet alleen de benutting van verschillende bronnen van kennis mogelijk, maar ook de aanpassing aan veranderende maatschappelijke waarden.

4: Het waardenpalet is verbreed

Gedurende lange perioden van de geschiedenis van de ruimtelijke ordening stond ze in dienst van één dominant doel: het faciliteren van economische groei. Ruimtelijke maatregelen moesten de productiviteit stimuleren. Dat gebeurde door de ruimtelijke inpassing en aanleg van infrastructuur: kanalen, spoorwegen, wegen, vliegvelden en later ook internet. Steden ontwikkelden havens en bedrijventerreinen en maakten nieuwe woonwijken mogelijk om de groeiende arbeidende bevolking te huisvesten.

De nationale ruimtelijke ordening schoot te hulp met financiële stimulering en regelgeving. Ook het landelijk gebied ontkwam er niet aan. De landbouwcrisis aan het einde van de 19e eeuw resulteerde in een nationaal landbouwbeleid, gericht op de professionalisering en rationalisering van de landbouw. De ruilverkaveling kwam hieruit voort, met grote gevolgen voor de ruimtelijke structuur van het landelijk gebied. Dat werd vooral een productielandschap, hier en daar onderbroken door stukje natuur.

Maar de productiviteitsgroei was niet de enige waarde in de ruimtelijke ordening. De bouw van goedkope arbeiderswoningen in de steden leidde tot een toenemende roep om sociale rechtvaardigheid, niet in de laatste plaats onder architecten en stedenbouwkundigen. Arbeiderswoningen moesten robuust en mooi worden, werd het uitgangspunt van onder meer de Amsterdamse School. Het resultaat is nog in verschillende steden te zien.

Met name Berlage benadrukte ook het belang van de schoonheid van het stadsgezicht en hij verfoeide de ‘lelijke 19e eeuw’. Hij bouwde voort op de 17e eeuwse traditie van stadsverfraaiing, die in de daarop volgende tijden weer was vergeten. In de termen die de ruimtelijke ordening heeft ontleend aan de Romeinse auteur Vitruvius: naast de gebruikswaarde werd nu de belevingswaarde en vervolgens ook de toekomstwaarde van belang. In het landelijk gebied gebeurde dat pas later: landbouwgebieden, natuur en rivieroevers werden onderdeel van het landschap. Deze verbreding van het waardenpalet van de ruimtelijke ordening is een robuuste trend en versterkt haar basis.

5: Nederland is nooit af

Eigenlijk is dit het belangrijkste argument voor de veronderstelling dat de ruimtelijke ordening ook in een onzekere toekomstige politieke omgeving wel zal overleven. Telkens als in het verleden de ruimtelijke ordening overbodig werd verklaard, bleek ze door de maatschappelijke dynamiek na korte of langere tijd toch weer onmisbaar. Twee thema’s keerden in elk geval vanaf de late middeleeuwen altijd terug in de ruimtelijke ordening: verstedelijking en water.

De verstedelijking werd in perioden van economische en demografische groei steeds een urgent thema door de noodzaak van nieuwe woningen en ruimte voor bedrijven. Door de immigratie en de ‘huishoudensverdunning’ (door kleinere huishoudens neemt de woningvraag verder toe) blijft de druk op de verstedelijking groot. De rol van water in een laaggelegen delta is evident. Overstromingen en dalende bodems vroegen in het verleden al om maatregelen, nu komen daar de stijgende zeespiegel en de grotere extremen en het waterpeil van de rivieren vanwege de klimaatverandering bij. Diezelfde klimaatverandering heeft nog een ander thema op de agenda gezet: de energietransitie.

De noodzaak om over te schakelen van fossiele brandstoffen naar duurzame energiebronnen als wind- en zonne-energie heeft grote ruimtelijke gevolgen. Voor deze duurzame energiebronnen moet veel ruimte op land en zee worden gevonden. Al met al zal er de komende decennia een behoorlijk grote ruimtevraag blijven. Een ruimtevraag die groter is dan de ruimte die vrijkomt door een krimpende landbouwsector. Is de ruimtelijke ordening in staat die te faciliteren?

Daarnaast staat er nog een ander groot vraagstuk op de ruimtelijke toekomstagenda, eveneens gerelateerd aan de klimaatverandering. In hoeverre is het verantwoord om het gros van de benodigde stadsuitbreidingen te blijven plannen op de laaggelegen veen- en kleibodems van Nederland? Bodemdaling en stijging van het waterpeil zijn een groot risico voor de toekomst. Nederland kan het voorlopig wel aan, maar blijft dat op de lange termijn ook zo? Zouden de verstedelijkingsgebieden van de toekomst niet beter gezocht kunnen worden op de hoger gelegen zandgronden in het zuiden en oosten van het land?

Sommige auteurs bepleiten het nadenken over een toekomstige ‘Zandstad’ als alternatief voor de huidige Randstad. Een belangrijk thema voor de toekomstige ruimtelijke inrichting van Nederland, dat overigens ook al voorzichtig wordt aangestipt in de eerder genoemde Contourennotitie voor de Nota Ruimte.

Geen eigen verankering

De toekomstagenda voor de ruimtelijke ordening is dus behoorlijk gevuld. Maar dat is zeker geen garantie voor het voortbestaan van die ruimtelijke ordening als maatschappelijke en politieke institutie. Er zijn enkele onzekere factoren. Ten eerste de wetgeving. De regelgeving op het gebied van de ruimtelijke ordening wordt opgenomen in de Omgevingswet, die na veel vertraging nu eindelijk op 1 januari 2024 in werking is getreden. Ruimtelijke ordening wordt daarmee deel van het omgevingsbeleid en verliest de ‘eigen’ wettelijke verankering. Ten tweede de politiek. Uiteindelijk beslist de politiek over het voortbestaan van de ruimtelijke ordening en dat kan ook weer het geval zijn na de kabinetsformatie. In 2010 is immers ook al besloten tot afschaffing van het nationale beleid, dat risico blijft.

Maar wie terugkijkt naar de geschiedenis van de ruimtelijke ordening ziet twee dingen. Ten eerste is de ruimtelijke ordening al eeuwenlang diep verankerd in onze politieke cultuur. Het grootste deel van haar bestaan heeft ze kunnen overleven zonder eigen wettelijke institutionalisering. Ten tweede leert de naoorlogse geschiedenis dat na een periode van stagnatie of afschaffing van de nationale ruimtelijke ordening de knelpunten dusdanig zijn gegroeid dat er toch weer een beroep op moet worden gedaan, zoals na de eerder besproken crisisperioden van de jaren 1970 en 2010. Politiek doet ertoe, maar de urgentie van de maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingen weegt op de lange termijn zwaarder. Want: Nederland is nooit af.