Het omgevingsplan in de nieuwe Omgevingswet: voer voor discussie

Doelstelling van de minister van IenM bij de start van de Omgevingswet was dat het bestemmingsplan zou komen te vervallen en dat daarvoor in de plaats een omgevingsverordening zou komen. Uiteindelijk is in de toetsversie van de Omgevingswet toch weer de vertrouwde term ‘plan’ in het wetsvoorstel gekomen: er wordt nu gesproken van omgevingsplan in plaats van bestemmingsplan.

Waarom toch een omgevingsplan?

De eerste voor de hand liggende vraag is dus waarom toch gekozen is voor de term omgevingsplan en of er nu eigenlijk veel verschillen zijn tussen het omgevingsplan en de omgevingsverordening.

Van de zijde van de VNG zijn er drie argumenten in stelling gebracht om te betogen dat het toch beter is om de term omgevingsplan te behouden. Het eerste argument is dat alle gemeenten zich na inwerkingtreding van de Wro met ingang van 1 juli 2008 veel moeite hebben getroost om voor 1 juli 2013 alle bestemmingsplannen in de gemeente te actualiseren. Het zou dan niet te verkopen zijn indien met ingang van 1 juli 2018 (de vermoedelijke inwerkingtreding van de Omgevingswet) al deze bestemmingsplannen niet meer nodig zouden zijn omdat deze moeten worden geïntegreerd in een omgevingsverordening.
In de tweede plaats acht de VNG de term verordening te statisch. Het deed te veel denken aan de term ‘beheersverordening’. De bedoeling is nu juist dat een omgevingsplan ook een zekere ontwikkeling laat zien.
Een derde argument is dat gemeenten wel graag zien dat het omgevingsplan meer omvat dan het uiteindelijke bestemmingsplan. In zoverre heeft de minister een beetje gelijk gekregen, omdat de toetsversie bepaalt dat het omgevingsplan meer gaat bevatten dan alleen regels over een goede ruimtelijke ordening.

Wat houdt het omgevingsplan in?

Een tweede voor de hand liggende vraag is wat het omgevingsplan nu inhoudt.

Het omgevingsplan gaat uit twee delen bestaan. Het eerste deel betreft de zogeheten locatie-ontwikkelingsregels. Dit zijn regels die bij de bestuursrechter appellabel zijn en een concrete bestemming geven aan een concreet gebied. Het tweede gedeelte betreft algemene regels die nu ook in veel verordeningen terugkomen en die niet appellabel zijn. Bert Rademaker vond uiteindelijk dat de vraag of er nu gesproken moet worden van een omgevingsplan of een omgevingsverordening een enigszins semantische discussie. Niels Koeman achtte een groot verschil tussen verordening en bestemmingsplan dat een bestemmingsplan een kaart bevat waarop de bestemmingen zijn aangeduid. Een verordening heeft dat in beginsel niet. Een belangrijke ontwikkeling betreft die van de digitalisering. Alle partijen waren het erover eens dat de niet digitale ruimtelijke ordeningsjurist het moeilijk gaat krijgen. De VNG signaleert dat de meeste bestemmingsplannen al wat uitgebreider worden. Dit alles is door de digitalisering mede in de hand gewerkt.

Het belangrijkste onderdeel van het omgevingsplan houden de locatie-ontwikkelingsregels in. Volgens Bert Rademaker is het de bedoeling dat deze locatie-ontwikkelingsregels andere normen kunnen inhouden dan tot dusverre in bestemmingsplannen gebruikelijk zijn. Zo zal het bijvoorbeeld ook mogelijk zijn om geen maximum goothoogte te bepalen, maar eenvoudigweg te stellen dat de goothoogte afgestemd moet zijn op de belendende percelen. Uiteraard staat het gemeenten vrij om andere locatie-ontwikkelingsregels in het omgevingsplan op te nemen, maar de wet gaat niet meer precies voorschrijven hoe deze eruit moeten zien. In zoverre lijkt het systeem een beetje op de oude beschrijving in hoofdlijnen die vroeger in bestemmingsplannen vaak voorkwam. Niels Koeman benadrukte dat, indien de wetgever echt van mening is dat minder rechtszekerheid dienende regels ook in omgevingsplannen mogen worden opgenomen, de wetgever wel zeer duidelijk moet maken in de Memorie van Toelichting dat een breuk beoogd wordt met het systeem zoals dat tot dusverre gold. Bij de overgang naar de Wet ruimtelijke ordening met ingang 1 juli 2008 is dat te weinig gebeurd. De bestemmingsplan-jurisprudentie onder de vigeur van de Wet op de Ruimtelijke Ordening die sinds 1962 gold, is in feite voortgezet, terwijl het de bedoeling zou zijn dat met ingang van 1 juli 2008 een breuk zou komen met de bestaande jurisprudentie.

Een algemene klacht was dat wat er in het bestemmingsplan moet worden geregeld en hoe de locatie-ontwikkelingsregels er precies uit gaan zien, nog weinig bekend is. De reden daarvan is dat dit door middel van aan algemene maatregel van bestuur zal worden vorm gegeven. De nieuwe Omgevingswet zou slechts een raamwet worden en de bedoeling is dat van de huidige 117 a.m.v.b’s er slechts drie overblijven.

Wat betreft de appellabiliteit van de locatie-ontwikkelingsregels waren alle drie sprekers er voor dat het aan de gemeente moet zijn om te bepalen welke regel als een locatie-ontwikkelingsregel moet worden aangemerkt en dus appellabel is. Niels Koeman wees erop dat indien een gemeente hiervan ‘misbruik’ denkt te kunnen maken door duidelijk locatie specifieke regels niet aan te merken als locatie-ontwikkelingsregels om zo toetsing door de Afdeling te ontduiken, de Afdeling in een dergelijk geval dergelijke regels toch kan aanmerken als appellabel. Wel meende Marco Lurks van de VNG dat de gemeenten op dit moment nog niet goed uit de voeten kunnen met de term locatie-ontwikkelingsregels, omdat zij niet weten wat hieronder nu precies moet worden verstaan.

Met betrekking tot de invloed van provincies op omgevingsplannen gaf Bert Rademaker ruiterlijk toe dat met de nieuwe term ‘instructie’ in feite hetzelfde wordt bedoeld als de aanwijzing. Wel is het zo dat de provincie duidelijk moet aantonen dat er sprake is van een provinciaal belang alvorens een instructie wordt gegeven. Ook kan een instructie goed werken voor een lokale bestuurder die onder druk staat om lokaal toch ergens woningbouw mogelijk te maken, terwijl hij dat eigenlijk niet wil.

Niels Koeman vond het jammer dat het provinciale inpassingsplan nu uit de wet is gehaald. Hij vond dat een succesnummer van de Wet ruimtelijke ordening. De vraag is of het projectbesluit dat voor het inpassingsplan in de plaats komt, voldoet aan de voordelen die het inpassingsplan wel heeft. Volgens Bert Rademaker is een projectbesluit een soort huls. Een projectbesluit is een wijziging van het gemeentelijke omgevingsplan en bevat, bijvoorbeeld, vijf deelbesluiten om lokale omgevingsplannen op onderdelen te wijzigen. Dat ligt toch heel dicht aan tegen de huidige rechtsfiguur van een inpassingsplan.

Als laatste kwam van Niels Koeman nog een belangrijke waarschuwing: hoe vager de regels zijn in het bestemmingsplan, hoe groter de kans is dat, als een bestemmingsplan de eindstreep bij de Raad van State haalt, op het niveau van de verlening van een omgevingsvergunning, het inhoudelijke debat weer moet worden overgedaan. Ook hier geldt weer dat indien de wetgever met het begrip ‘fysieke leefomgeving’ echt iets anders bedoelt dan een goede ruimtelijke ordening, de wetgever dit zeer duidelijk in de Memorie van Toelichting moeten verwoorden.

Vier tips aan de wetgever

Uiteindelijk heeft de discussie geleid tot vier tips aan de wetgever:

Tip 1: Indien de wetgever met het begrip ‘fysieke leefomgeving’ echt iets anders bedoelt dan ‘een goede ruimtelijke ordening’ en dus een duidelijke breuk met het verleden beoogt, zal dat zeer duidelijk in de Memorie van Toelichting moeten worden vermeld.

Tip 2: Wetgever, regel in ieder geval in de wet wat het toetsingskader is. Het is onduidelijk dat uit de wet niet volgt wanneer een vergunning moet worden verleend of geweigerd. Hebben we nog steeds toelatingsplanologie of kan een partij ook worden gedwongen een bestemming te realiseren. Hebben we nog steeds het limitatief imperatief stelsel in de Omgevingswet, of niet? Die keuzes moeten in de wet staan.

Tip 3: Het onderscheid tussen omgevingsplan en omgevingsverordening is nog niet duidelijk. Zo schrijft de wet niet voor dat het omgevingsplan een verbeelding (kaart) moet bevatten, terwijl dat voor het grondexploitatieplan wel duidelijk is.

Tip 4: Onduidelijk is wat onder locatie-ontwikkelingsregels moet worden verstaan. Bovendien is de term onduidelijk. Het suggereert ontwikkeling, maar ook conserverende bestemmingsplannen kunnen locatie-ontwikkelingsregels bevatten. Indien de locatie-ontwikkelingsregels veel vaagheden bevatten, zal de toetsing door de bestuursrechter van de locatie-ontwikkelingsregels ook niet veel kunnen inhouden. Het inhoudelijke debat wordt dan verplaatst naar de omgevingsvergunning. Zorg bovendien dat wordt geregeld dat een locatie-ontwikkelingsregel alleen appellabel is indien de gemeente dat in het omgevingsplan vermeldt.

De planning is dat in november 2013 het advies van de Raad van State af is, zodat het wetsvoorstel in februari 2014 aan de Tweede Kamer kan worden verzonden. Dan kunnen we zien of er met de tips iets is gedaan. Al met al een spannend wetgevingsproject. De voortgang ervan is goed te volgen op deze blog en de Stibbe-website www.pgomgevingswet.nl.