“Het past het Rijk om zich bescheiden op te stellen in de ruimtelijke ordening”

Het is het domein waar de afgelopen jaren het hardst geroepen is om meer regie: de ruimtelijke ordening. Het Rijk zou zich na jaren van terugtrekkende bewegingen weer meer moeten gaan bemoeien met de manier waarop ons land wordt ingericht. Aan die roep voor meer regie is gehoor gegeven. Na afschaffing van het ministerie van VROM in 2010 kreeg het vorige kabinet met Hugo de Jonge weer een minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Mona Keijzer is zelfs minister ván het eigen departement met dezelfde naam.

Het Rijk is sinds het kabinet Rutte IV met een comeback bezig op ruimtelijk gebied, maar dat roept ook de vraag op welke positie de nationale overheid nu eigenlijk precies in zou moeten nemen op het speelveld van de ruimtelijke ordening. Gezien de complexe ruimtelijke opgaven in het land en alle claims die daarbij horen, is een nationale visie op die ruimte geen overbodige luxe. Er wordt inmiddels toegewerkt naar een Nota Ruimte, de eerste in ongeveer twintig jaar.

Maar de vragen over wie waarover uiteindelijk beslist en hoe gemeenten, provincies en het Rijk zo efficiënt mogelijk samenwerken, staan nog wel open. Moet het Rijk zich met het ene terrein meer bemoeien dan met het andere? Laat het Rijk de ruimtelijke ontwikkeling aan regio’s in het land over, maar is er wel sprake van financiële ondersteuning? Of moet de nationale overheid vooral de basisinfrastructuur – van energienetwerken tot natuur en infra – bewaken?

Kortom, waar ligt de balans voor een logische en efficiënte manier van samenwerken tussen de verschillende overheidslagen om de ruimtelijke puzzel zo goed mogelijk te leggen? En welke deskundigheid en capaciteit heeft het Rijk vervolgens dan nodig om deze rol zo goed mogelijk in te vullen? Edwin Buitelaar, hoogleraar Land and Real Estate aan de Universiteit van Utrecht, schreef op verzoek van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) een paper over de mogelijke antwoorden op deze vragen met de titel ‘Een deskundige nationale ruimtelijke ordening’.

Waarom besteedt u in uw analyse veel tijd aan het verleden, terwijl de vraag over het heden gaat, namelijk hoe een deskundige nationale ruimtelijke ordening eruit moet zien?

“In die afgelopen 20, 30 jaar is er veel gebeurd op het vlak van ruimtelijke ordening en zeker als het om de rol van het Rijk gaat. Ik wilde laten zien hoe het ruimtelijke domein voor de jaren 90 functioneerde en destijds de belangrijkste pijlers van het ruimtelijke speelveld waren. Niet om naar die situatie terug te willen keren, maar om te zien of we van die tijd kunnen leren voor de opgaven van nu, in het speelveld van nu. Dat leek mij van belang omdat we de afgelopen jaren ook op nationaal niveau de instituties weer aan het optuigen zijn, terwijl we die in de decennia daarvoor juist hebben afgebouwd.”

Om bij die pijlers te beginnen. Welke zijn dat?

“In de studie heb ik vier pijlers van het nationale ruimtelijke beleid benoemd in de periode voor de jaren 90 van de vorige eeuw, in de periode dat er sprake was van een stevige rol van het Rijk.

Ten eerste was er een relatief sterke politieke consensus over de inhoudelijke richting van de Nederlandse verstedelijking, met een dominante rol van de Rijksplanologische Dienst. Die had in de praktijk het mandaat om het ruimtelijke beleid vorm te geven. Bovendien, en dat is de tweede pijler, waren onderzoek en beleid in één lineair proces binnen de Rijksplanologische Dienst ondergebracht waardoor de noodzaak voor ruimtelijke interventies (bijvoorbeeld: waar zijn nieuwe woningen nodig) en mogelijkheid om die tot uitvoering te brengen (van beleid naar realisatie) in één hand lagen.

Ten derde speelde een duidelijk ‘meekoppelend’ nationaal sectorbelang in de vorm van de volkshuisvesting en de landbouw mee: de ruimtelijke ordening en de volkshuisvesting wilden woningbouw mogelijk maken. Tegelijkertijd wilden de ruimtelijke ordening en de landbouw het agrarisch gebied zoveel mogelijk behouden. Verschillende sectoren zaten elkaar dus niet in de weg, maar versterkten de keuze voor geconcentreerde verstedelijking. Dat klinkt misschien logisch, maar bij onze Zuiderburen is dat bijvoorbeeld heel anders gegaan.

Binnen de vierde pijler speelde een sterke grip op de uitvoering een rol, via enerzijds nationale subsidies en anderzijds lokale grip op de grond. Private projectontwikkelaars waren tot de jaren 80 nog maar zeer beperkt actief. Na de oorlog kende Nederland lange tijd een zogenoemde gouden driehoek: woningcorporaties bouwden de woningen, de Rijksoverheid verstrekte de subsidies voor de bouw van die woningen en gemeenten leverden de grond tegen een vaste en relatief lage prijs. De drie domeinen in de driehoek zorgden zo voor betaalbare grond, middelen die nodig zijn voor realisatie en voor de uitvoering van de plannen, met het Rijk als partij die de spelregels maakte.

Die vier pijlers onder de nationale ruimtelijke ordening waren na de Tweede Wereldoorlog opgebouwd; het was een sterk geïnstitutionaliseerde sector, op de praktijk gericht en effectief in de uitvoering. Ook in vergelijking met andere landen, waar Nederland wel bekend stond als een ‘planner paradise’.”

Maar in de jaren 80 begint die stabiele situatie te schuiven. Waarom?

“Dat heeft alles te maken met de bredere maatschappelijke en politieke veranderingen die vanaf die tijd plaatsvinden. Met Thatcher en Reagan als aanjagers komt er steeds meer enthousiasme voor liberalisering, privatisering en decentralisatie. Ook in Nederland en dat heeft effect op de ruimtelijke ordening en op het speelveld van partijen daarbinnen. In de jaren 90 worden de woningcorporaties verzelfstandigd waardoor zij niet altijd automatisch bondgenoot van Rijk en gemeente zijn in de uitvoering van beleid. Zij maken vanaf dat moment ook hun eigen keuzes. Bovendien wordt eigen woningbezit gestimuleerd, waardoor grond duurder wordt en partijen inzien dat je ook geld kunt verdienen met grond. En er komt een nieuwe beroepsgroep op, die van de projectontwikkelaar. In de Vinex-operatie bestond 70 procent van de woningen uit koopwoningen, dat was ongekend.”

Centrale sturing komt in de jaren negentig beetje bij beetje op losse schroeven te staan?

“Ja, en de verhoudingen tussen de vier pijlers veranderen ook. Ik noemde al de volkshuisvesting, maar voor de landbouw gold dat er steeds meer ingezet werd op schaalvergroting en industrialisatie. Landschapsontwikkeling als onderdeel van goede ruimtelijke ordening werd steeds minder van belang. Het sectorale, economische belang werd dat des te meer. Bovendien kwam in de eerste periode van deze eeuw het mandaat voor ruimtelijke ordening steeds meer decentraal te liggen.”

“Het is een bekende slogan uit de laatste Nota Ruimte uit 2004: ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. Ruim tien jaar later was het ministerie van VROM opgeheven, kregen de woningcorporaties met de zware belasting van de verhuurderheffing te maken en had toenmalig minister Stef Blok verkondigd ‘dat Nederland af was’. Het opgeven van nationale regie was vooral een politieke keuze en de ruimtelijke ordening is steeds meer gepolitiseerd. Alles bij elkaar zijn de vier pijlers steeds verder afgebrokkeld.”

En toen kwam de roep om meer regie van het Rijk?

“Ja, want we hebben met grote en complexe ruimtelijke opgaven te maken. Vlak na de conclusie van minister Blok werd er door velen een wooncrisis uitgeroepen. Vervolgens kregen we te maken met stikstof, en laten we vooral de klimaatcrisis niet vergeten. Het Rijk had de instituties inmiddels ontmanteld. Er kwam wel een roep om meer nationale regie en daar werd pas in het vorige kabinet invulling aan gegeven. Alleen moest het Rijk wel van ver komen.”

“Bovendien was het speelveld veranderd. Niet dat het Rijk helemaal geen invloed meer had op de ruimtelijke inrichting van Nederland, want je kunt gerust zeggen dat de ‘wetsaccumulatie’ gewoon is doorgegaan; er wordt alleen maar meer gereguleerd met meer regels. Tot voor de Omgevingswet hadden we in Nederland alleen al 20.000 bestemmingsplannen. Maar een actieve rol met visie op het gebied van ruimtelijke ordening, daar heeft het lang aan ontbroken.”

Welke rol moet het Rijk in dit nieuwe speelveld innemen?

“Er wordt vaak geroepen dat het Rijk ‘de regie’ terug moet nemen, met de Vinex-operatie als voorbeeld en natuurlijk een ministerie en als het kan weer een Rijksplanologische Dienst. Maar ik denk dat een terugkeer naar het verleden én niet realistisch én niet wenselijk is. In 1998 verscheen, ook van de WRR, een rapport waarin het Rijk werd opgeroepen bescheiden te zijn. Daar ben ik het ook nu nog volstrekt mee eens. Gemeenten kunnen weliswaar niet alle grote ruimtelijke opgaven aan, maar de provincies zouden door het Rijk beter in staat gesteld moeten worden om de grote ruimtelijke opgaven op te pakken.”

“Het Rijk zelf moet juist selectief zijn. Veel opgaven zijn gebiedsspecifiek, denk maar aan de regionale woningbouwopgave. Het gaat dan om hoeveel woningen er nodig zijn en voor wie, maar het gaat dan bijvoorbeeld ook om infrastructuur en hoe delen in en bij de stad het beste ontsloten kunnen worden. Dat soort afwegingen kunnen echt beter in de regio of de provincie gemaakt worden dan in ‘Den Haag’. De nationale overheid kan zich het beste bezighouden met de hoofdstructuren, met name ecologische structuren, mobiliteit en energie. Ik pleit dus eigenlijk voor ‘sterk nationaal beleid op selectieve punten’, op de punten die écht van nationaal belang zijn.”

Maar hoe kijkt u dan naar de NOVEX-gebieden, bijvoorbeeld? Die zijn van nationaal én van regionaal belang.

“Ik denk dat het Rijk zich wel met dergelijke gebieden bezig moet houden, maar vooral in de rol van betrokken partner. Alleen als partijen er regionaal niet uitkomen, dan moet het Rijk een knoop door kunnen hakken. Maar in principe zou ik het mandaat zoveel mogelijk bij de regio’s en de provincies leggen.”

Gebeurt dat nu niet voldoende?

“Het vreemde is nu dat het beleid decentraal en de financiering centraal is geregeld. Ik vind dat je regio’s ook meer financiële verantwoordelijkheid moet geven. Gemeenten en regio’s hebben nu nauwelijks inkomsten voor grote projecten, zij moeten altijd hun hand ophouden bij het Rijk. Als ze meer zeggenschap hebben over de middelen, dan zijn ze daar ook op af te rekenen. Daarnaast is het voor het Rijk nu nog best lastig om plannen goed te beoordelen, simpelweg omdat het Rijk niet over voldoende mensen met de juiste capaciteiten beschikt. In de afgelopen jaren is wel een inhaalslag gemaakt, maar dit is nog niet voldoende. Nu houden zo’n tweehonderd mensen zich op nationaal niveau met het ruimtelijke domein bezig. Dat is echt te weinig, ook voor een bescheiden rol, want je hebt wel voldoende kennis van zaken nodig. Ik heb overigens wel het idee dat er meer mensen bij het Rijk gaan werken die hun strepen lokaal of regionaal hebben verdiend. Dat is een verstandige lijn, want juist mensen die weten wat regionaal nodig is, hebben we bij het Rijk nodig.”

“Want die lokale en regionale kennis heb je nodig om projecten te beoordelen, om te weten wat er nodig is in gebiedsontwikkeling, om het goede gesprek te kunnen voeren met de regio’s en ook om te weten wat er algemeen in het veld én specifiek lokaal speelt. Ik denk dat daar de opgave ligt: meer focus leggen op de uitvoering en minder op beleid. En daarom denk ik ook dat het goed is dat meer ambtenaren letterlijk in de regio aanwezig zijn, bijvoorbeeld in regiokantoren. Maar let wel, dat betekent wat mij betreft dus niet dat het Rijk alles moet overnemen. Het gaat er juist om sterk te zijn in bescheidenheid.”