Hoe actief gemeenten moeten zijn om gebiedsontwikkeling aan te jagen

Nederland staat voor een woningbouwopgave die historisch groot en complex is. Het woningbouwtekort stijgt naar verwachting tot een recordhoogte van 400.000 woningen in 2030. Om dit tekort in te kunnen lopen dienen jaarlijks minimaal 95.000 woningen te worden toegevoegd aan de woningvoorraad. Een aantal dat de afgelopen 25 jaar niet meer is gerealiseerd. Om het tekort succesvol in te lopen wordt er door diverse overheden gezocht naar een effectief publiek-privaat sturingsmodel. Een van de oplossingen die hierbij meermaals wordt aangedragen is de herintroductie – voor zover het ooit is weggeweest – van actief gemeentelijk grondbeleid. Dit vanuit de overtuiging dat overheden door meer regie en sturing aan te brengen op de woningbouwontwikkeling de doorlooptijd kunnen verkorten. De vraag is echter of deze overtuiging terecht is.

Om meer inzicht te krijgen in het effect van actief gemeentelijk grondbeleid op de doorlooptijd van woningbouwontwikkeling heb ik in mijn onderzoek voor de opleiding Master in Real Estate (MRE) de relatie tussen beide in kaart gebracht. Aan de hand van een uitgebreide casestudie van een volledig publieke en een volledig private gebiedsontwikkeling worden de uitspraken en verwachtingen over het versnellende effect van actief gemeentelijk grondbeleid genuanceerd. Actief grondbeleid zal voor een aantal gebiedsontwikkelingen een doorlooptijd verkortend effect te hebben, maar lang niet voor alle. Het daadwerkelijke effect dat grondbeleid heeft op de doorlooptijd blijkt in sterke mate afhankelijk van de mate waarin typisch private belangen, zoals continuïteit en rendement, in overeenstemming zijn met de publieke en maatschappelijke belangen.

Doorlooptijd bepalende factoren

Het proces van woningbouwontwikkeling kenmerkt zich als een multidisciplinair en samenhangend proces. Gedurende het proces van gebiedsontwikkeling komen binnen de omgevingsrechtelijke kaders diverse activiteiten, zoals draagvlak, programma, grondexploitatie en ontwerp samen. Deze verschillende groepen van activiteiten komen in een iteratief proces in samenhang met elkaar tot ontwikkeling. Wanneer één van de activiteiten wordt aangepast, heeft dit veelal een effect op één of meerdere activiteiten. Pas wanneer alle groepen van activiteiten congruent zijn met elkaar en hier publiek-private overeenstemming over is, kan voortgang worden geboekt in het proces, zie figuur 1.

De snelheid waarmee dit proces van integrale afstemming plaatsvindt is sterk opgave- en gebied specifiek. Dit wordt veroorzaakt doordat het samenstel van de context, de betrokken actoren en de aangewende middelen voor iedere gebiedsontwikkeling uniek zijn en in sterke mate bepalend voor de inhoudelijkheid en het verloop van het proces. Rekening houdend met het gegeven dat de context van een woningbouwontwikkeling niet of nauwelijks kan worden beïnvloed, kan de doorlooptijd veranderen door wijzigingen aan te brengen in het samenstel van actoren en middelen.

Casusonderzoek

Aan de hand van een casusonderzoek is op twee manieren gekeken in welke mate het grondbeleid – en daarmee een wijziging in het samenstel van actoren en middelen – invloed heeft op de doorlooptijd. Aan de hand van een casusvergelijk en een what-if-experiment is dit inzichtelijk gemaakt. Er is gebruik gemaakt van twee casestudies die zeer goed vergelijkbaar zijn, maar waar een tegenovergesteld grondbeleid is toegepast. Het gaat om de volledig publieke gebiedsontwikkeling van de kazerneterreinen en de volledig private gebiedsontwikkeling van het ENKA-terrein. Beide gebiedsontwikkelingen zijn gelegen in Ede-Oost, kennen een vergelijkbare omvang, hebben een vergelijkbare typologie en zijn uitgevoerd in ongeveer dezelfde periode. Bij het what-if-experiment is de feitelijke situatie van beide ontwikkelingen met behulp van ervaringsdeskundigen en wetenschappers afgezet tegen een fictieve situatie met het tegenovergestelde grondbeleid.

ENKA-terrein Ede (100% privaat)

Het voormalige fabrieksterrein van de Eerste Nederlandse Kunstzijdefabriek Arnhem (circa 42 hectare) werd in 2003 aangekocht door twee private ontwikkelaars: AM en ASR. Het uitgangspunt bij de aankoop was de ontwikkeling van ongeveer 1.300 woningen, start van de realisatie in 2004 en een eindoplevering in 2012. Ondanks een korte acquisitieperiode van vier maanden bleken AM en ASR vanwege diverse projectmatige en contextuele veranderingen in het gebied niet in staat om deze planning te halen.

Vanwege de voorgenomen sluiting van de naastgelegen kazerneterreinen in 2003 zette de gemeente Ede de publieke betrokkenheid bij de planvorming op een laag pitje. De gemeente Ede wilde een integraal masterplan voor Ede-Oost ontwikkelen alvorens over te gaan tot verdere planvorming voor het gebied. Tezamen met de onderhandelingen over kostenverhaal en het behoud van monumentale elementen zorgde dit voor een vertraging in de initiatieffase. Ook de haalbaarheidsfase nam meer tijd in beslag dan bij de acquisitie van het gebied was voorzien. Dit werd veroorzaakt door een herziening van de planvorming en bijbehorende businesscase bij AM en ASR.

In de periode na de herziening van de businesscase verliep de planvorming en de publiek-private afstemming voorspoedig. Vanaf dat moment is er ondanks de financiële crisis voortdurend focus op voortgang en ontwikkeling van het gebied geweest. De planvorming heeft geresulteerd in een ontwikkeling van zo’n 1.550 woningen die naar verwachting in 2024 wordt afgerond. De totale doorlooptijd van deze gebiedsontwikkeling bedraagt hiermee naar verwachting 23 jaar.

Kazerneterrein Ede (100% publiek)

Als gevolg van centralisatieplannen van het ministerie van Defensie wordt in 2003 het besluit genomen de kazerneterreinen in Ede medio 2010 te sluiten. Dit besluit heeft tot gevolg dat er op termijn een 100 hectare groot gebied ten oosten van Ede leeg komt te staan. Om die reden treden de gemeente Ede en het Rijk vanaf 2003 met elkaar in gesprek over de toekomstige herontwikkeling naar wonen. De planvorming voor het gebied wordt integraal opgepakt met de overige projecten in Ede-Oost en uitgewerkt in een masterplan. Het idee is om de kazerneterreinen te herontwikkelen naar een gebied met circa 1.850 woningen, bedrijfsruimten en ateliers. Na afloop van de planvormingsfase wordt in 2007 een koopovereenkomst gesloten tussen het Rijk en Gemeente Ede. Het organiseren van publiek commitment binnen de gemeente was randvoorwaardelijk voor deze definitieve aankoopbeslissing.

Vanaf het moment dat de planvorming werd opgestart duurde het 48 maanden om te komen tot een koopovereenkomst voor het gebied. Na het sluiten van de koopovereenkomst is er een planconcept en een plan van aanpak voor het gebied opgesteld. Het terrein werd vervolgens medio 2011, één jaar na het oorspronkelijke moment van levering, overgedragen aan de gemeente. Vanaf dat moment is er eerst een jaar de tijd genomen om het 100 hectare grote gebied onder controle te krijgen. Medio 2012 is het ontwerpbestemmingsplan gepubliceerd en in mei 2013 zijn de eerste kavels geleverd. In 2016 is een deel van het gebied, het World Food Centre, overgenomen door BPD dat daar 600 woningen kan ontwikkelen. De publieke gebiedsontwikkeling van de kazerneterreinen werd hiermee verkleind tot 1.250 woningen. De laatste gebouwen worden eind 2022 opgeleverd, waardoor de gebiedsontwikkeling eind 2023 afgerond zal worden. De totale verkoop- en realisatiefase kent hiermee een doorlooptijd van ruim 10 jaar.

Vergelijking casussen

Uit een vergelijking van de doorlooptijdbepalende factoren van beide casusprojecten blijkt dat slechts een klein deel hiervan gerelateerd kan worden aan het gevoerde grondbeleid. Na reconstructie van beide casusprojecten blijkt dat er in totaal 17 doorlooptijdbepalende factoren - van uiteenlopende aard - ten grondslag liggen aan het verschil in doorlooptijd van beide gebiedsontwikkelingen. Slechts 7 van deze factoren zijn daadwerkelijk te relateren aan het gevoerde grondbeleid, zie figuur 9.

De doorlooptijdbepalende factoren die een relatie hebben met het gevoerde grondbeleid hebben hoofdzakelijk betrekking op de publiek-private afstemming en de snelheid van besluitvorming. Op de tijd die nodig is voor de uitvoering van de individuele activiteiten blijkt het grondbeleid niet of nauwelijks invloed te hebben.

In de vergelijking van de initiatieffase van beide casussen, valt op dat AM en ASR als private partijen opvallend snel hebben kunnen reageren op de urgentie tot verkoop van de eigenaar van de ENKA-fabriek. Binnen 4 maanden na het eerste contact met de verkoper is de koopovereenkomst gesloten. Gemeente Ede had hier bij de ontwikkeling van de kazerneterreinen ongeveer 48 maanden voor nodig. Dit verschil werd grotendeels veroorzaakt doordat publiek draagvlak voor de aankoop van de kazerneterreinen noodzakelijk was alvorens over te gaan tot aankoop. Ook lag de urgentie om in korte tijd tot een koopovereenkomst te komen een stuk lager bij de kazerneterreinen. De periode na de ondertekening van de koopovereenkomst tot en met het vaststellen van de ontwikkelkaders en het plan van aanpak werd bij de kazerneterreinen juist sneller doorlopen dan bij het ENKA-terrein. Dit werd met name veroorzaakt door het reeds aanwezige publieke draagvlak voor de ontwikkeling van de kazerneterreinen. Bij ENKA is er in die periode veel tijd besteed aan het organiseren van het publiek-private afsprakenkader.

Het gevoerde grondbeleid had op het verschil in doorlooptijd van beide haalbaarheidsfasen een heel beperkte invloed. De tijd die bij de publieke ontwikkeling van de kazerneterreinen is benut voor het onder controle krijgen van het gebied zou vanwege de doorgaans hogere focus op voortgang waarschijnlijk niet hebben plaats gevonden of korter zijn geweest bij een private ontwikkeling.

In de realisatiefase bleek het grondbeleid een veel grotere invloed te hebben op het verschil in doorlooptijd tussen beide ontwikkelingen. Bij de private ontwikkeling van de ENKA-terrein blijkt het merendeel van de doorlooptijdbepalende factoren grondbeleid gerelateerd. De publiek-private afstemming en onderhandeling over de samenwerkingsovereenkomst en het inrichtingsplan vormden de belangrijkste vertragende factoren. De typisch private focus op verkoopsnelheid maakte deze vertraging ten opzichte van de kazerneterreinen voor een groot deel goed. De jaarlijkse verkoopaantallen lagen met name gedurende de periode van laagconjunctuur bij ENKA hoger dan bij de kazerneterreinen.

What-if-experiment

De uitkomsten van de casusvergelijking worden grotendeels bevestigd door het what-if-experiment. Een aspect dat sterk naar voren komt bij het what-if-experiment is de samenhang van de activiteiten binnen de verschillende fasen. Wanneer er in de initiatief- of haalbaarheidsfase als gevolg van de publieke- of private signatuur minder tijd aan een activiteitengroep wordt besteed, is het waarschijnlijk dat deze tijd later in het proces alsnog gecompenseerd wordt en vice versa. Dit is het sterkst terug te zien in de initiatief- en haalbaarheidsfase. De bij de casusvergelijking benoemde publieke afstemming, die plaatsvindt alvorens over te gaan tot een koopovereenkomst, vormt hiervan een goed voorbeeld. Indien de grondeigenaar bereid is om te verkopen zal een private ontwikkelaar daardoor doorgaans minder tijd nodig hebben voor de initiatieffase. Doordat in dat geval de publiek-private afstemming, inbedding en besluitvorming in een later stadium alsnog plaats moet vinden is het aannemelijk dat de doorlooptijd van de haalbaarheidsfase bij private ontwikkeling juist weer langer is dan bij een publieke ontwikkeling. Ook het feit dat er bij actief gemeentelijk grondbeleid geen publiek-private afstemming en onderhandeling over programma en kostenverhaal hoeft plaats te vinden heeft een positief effect op de voortgang.

Het effect van de publiek-private inbedding, afstemming en besluitvorming is in de realisatiefase minder doorlooptijdbepalend. Dit wordt veroorzaakt doordat het bestemmingsplan in deze fase reeds is vastgesteld en de meest bepalende publieke kaders zijn vormgegeven. De marktsituatie, de focus op het verkorten van de doorlooptijd en daarmee het verhogen van de verkoopsnelheid bepaalt in sterke mate hoeveel tijd er benodigd is voor de realisatiefase. Vanwege de meer commerciële en bedrijfsmatige insteek is deze focus waarschijnlijk meer aanwezig bij private partijen. Ook zal er bij gebiedsontwikkelingen van private partijen slechts één in plaats van twee transactiemomenten plaatsvinden. Hiermee worden tenders ten behoeve van de grondverkoop voorkomen en is de voortgang minder afhankelijk van de appetite van externe (opstal)ontwikkelaars. Rekening houdend hiermee is het aannemelijk dat de doorlooptijd van de realisatiefase bij een private ontwikkeling korter is dan bij een publieke ontwikkeling.

Conclusie

Het onderzoek toont aan dat het ontbreken van de noodzaak tot publiek-private afstemming en de beperktere focus op de voortgang, de belangrijkste doorlooptijdbepalende factoren zijn van actief gemeentelijk grondbeleid. Het effect van deze twee factoren op de doorlooptijd van een ontwikkeling is in sterke mate afhankelijk van de mate waarin typisch private belangen, zoals continuïteit en rendement, in overeenstemming zijn met de publieke- en maatschappelijke belangen.

Indien er sprake is van een disbalans tussen continuïteit, rendement, publieke- en maatschappelijke belangen heeft de publiek-private onderhandeling en afstemming bij actief gemeentelijk grondbeleid een versnellend effect in vergelijking met faciliterend gemeentelijk grondbeleid. Dit wordt veroorzaakt doordat een private partij haar belangen zal proberen te verdedigen en zij waar zij nodig acht over zal gaan tot herziening of uitstel van de planvorming. De typische private focus op voortgang zal op dergelijke momenten van onderhandeling veelal ondergeschikt worden aan de economische belangen van de private partij. Uit enquêtes en de expertmeeting die in het kader van dit onderzoek zijn gehouden, blijkt eveneens dat publieke partijen sneller dan private partijen bereid zijn om een financieel verlies ten bate van maatschappelijke belangen te accepteren. In gebiedsontwikkelingen waarbij de financiële haalbaarheid en de publieke agenda op gespannen voet staan met elkaar zal een gemeente hierdoor waarschijnlijk sneller dan een private partij voortgang maken.

Wanneer er in een gebiedsontwikkeling sprake is van een balans tussen continuïteit, rendement, publieke- en maatschappelijke belangen dan zal over het totale proces een tegenovergesteld effect zichtbaar zijn. De benodigde publiek-private afstemming en onderhandeling bij faciliterend grondbeleid neemt in dat geval niet substantieel meer tijd in beslag dan bij actief gemeentelijk grondbeleid. Uit het onderzoek blijkt zelfs dat de kans groot is dat besluitvorming sneller gaat als gevolg van de verhoogde private focus om compromissen te sluiten ten behoeve van voortgang in het proces. Deze verhoogde private focus op voortgang zal zich bij faciliterend gemeentelijk grondbeleid ook vertalen in de verkoopsnelheid en daarmee de doorlooptijd van de realisatiefase.

Uit het onderzoek blijkt dat niet in algemene zin gezegd kan worden welk soort grondbeleid tot de hoogste doorlooptijd leidt. Er zal per gebiedsontwikkeling beschouwd moeten worden welk grondbeleid het meest effectief is. Het is zaak voor betrokken partijen om hierin een keuze te maken, op basis van de verwachte balans tussen continuïteit, rendement, publieke- en maatschappelijke belangen.