Analyse Samenwerking is essentieel om tot uitvoeringskracht te komen in gebiedsontwikkeling. Ondanks alle goede bedoelingen is die echter zelden goed geregeld, stellen onderzoekers van de Wageningen University. Zij voerden een verkenning uit naar governance en de effectiviteit van samenwerkingsverbanden. Ook reiken de onderzoekers concrete handvatten aan om dit beter te doen. “Als die samenwerking zo belangrijk is, neem die dan ook serieus.”
De eenvoudige gebiedsontwikkeling lijkt uitgestorven in Nederland. Het antwoord op de complexiteit van de opgaves en volatiliteit van de omgeving heet ‘integraliteit’ en ‘samenwerking’. De budgetten zijn fors en de urgentie is manifest. Publieke en private partijen moeten er dan toch samen uit kunnen komen? Maar in praktijk blijkt dat tegen te vallen door de cocktail van hoge bouwkosten, oplopende rente, hoge energieprijzen en daardoor een afwachtende markt. Om toch tot uitvoeringskracht in gebiedsontwikkeling te komen en te versnellen, is juist nu succesvol samenwerken essentieel.
De verkenning Sturen in Samenwerking van de WUR richt zich op gebiedsprocessen en andere samenwerkingsprojecten, waarin ambities op het gebied van water en natuur gecombineerd moesten worden met andere doelstellingen. Het onderzoek kijkt enerzijds naar beleidsarrangementen: hoe kunnen overheden de condities scheppen voor effectieve samenwerkingen op integrale opgaves te realiseren? Anderzijds is met De Samenwerkingscode geanalyseerd aan welke eisen deze samenwerkingsverbanden en het ‘bestuurlijke streefbeeld’ moeten voldoen.
De verkenning van de WUR – waar ik aan meewerkte – bouwt voort op de monitoring van een groot aantal samenwerkingsprojecten. Denk daarbij aan ontwikkelingen langs de rivieren, zoals bij Ooijen-Wanssum, de ontwikkeling van het eiland Brienenoord in Rotterdam en de samenwerkingen rond de Overijsselse Vecht en het Eems-Dollard gebied. Daarin wijzen de betrokkenen op een breed scala aan symptomen en oorzaken van stroeve samenwerking. Zo zien we steeds weer de worsteling met (elkaars) belangen, het gijzelen van de voortgang met mandaten en budgetten en een moeizame decentrale besluitvorming.
Samenwerken: wat bedoel je er eigenlijk mee?
Dat het zo loopt, lijkt niet aan een gebrek aan inzet of betrokkenheid te liggen. Iedereen is bij wijze van spreken naar een cursus ‘beter samenwerken’ geweest. Niemand betwijfelt of de samenwerking noodzakelijk is. Geen kick-off, omgevingstafel, onderhandelingsronde of conferentie en het woord samenwerking (liefst gebiedsgericht) zoemt rond als een mantra. Wat men bedoelt, is echter zelden concreet. Het kan over het proces van samenwerken gaan, of over het samenwerken als strategie, of over een opdracht tot samenwerken – en soms is niet meer dan een overtuiging: samen is immers beter dan alleen. Wát er dan is geregeld, is nog maar de vraag. De oproep tot samenwerken roept meestal meer praktische vragen op dan zij beantwoordt.
Regel zoveel mogelijk aan de voorkant. Denk niet dat het later organisch, in de samenwerking, nog goed komt.
De hypothese van ons onderzoek was dan ook dat de wortel van het probleem niet primair in de bedoelingen van partijen en de complexiteit van de opdracht schuilt. De crux schuilt veel meer in de samenwerkingsverbanden zelf: in de manier waarop ze tot stand zijn gekomen, zijn ingericht en worden uitgevoerd. Om het nog simpeler te zeggen: kunnen die samenwerkingen wel? Zijn de condities om tot succesvolle samenwerkingen te komen wel op orde? En als dat zo is, zijn ze dan goed ingericht en werken ze ook echt?
Duidelijke spelregels helpen
Het rapport doet in eerste instantie aanbevelingen aan de rijksoverheid. Die formuleert wél de doelstellingen voor gebiedsingrepen, vaak sectoraal geordend – maar laat vervolgens vaak na de voorwaarden te scheppen voor de noodzakelijke samenwerkingen. En dat kan anders. Duidelijke spelregels (waar je vervolgens óók je eigen uitvoeringsorganisaties aan houdt) verkleinen de speelruimte. Ze helpen ontwikkelaars, plannenmakers, lokale overheden en uitvoerders bij het maken van afspraken. Waar die spelregels en afspraken over moeten gaan, verschilt van gebied tot gebied, van grondpositie tot grondpositie.
Gebiedsontwikkeling Oijen-Wanssum (Noord-Limburg. Winnaar Gouden Pyramide.) investeerde vooraf energie in een breed gedeeld beeld van het hele Maassysteem. De Samenwerkingsovereenkomst voorzag in een gemeenschappelijk budget: samen uit, samen thuis.
‘Wanssum na de werkzaamheden’ door Paul Poels fotografie (bron: Projectbureau Ooijen-Wanssum)
Wat vaak terugkomt: de behoefte aan duidelijke afwegingskaders, het minimaliseren van budgetten die alleen sectoraal ingezet mogen worden en het belonen van samen-uit-samen-thuis verbanden. Oftewel partnerships waarin partijen gebonden zijn de problemen in de uitvoering samen op te lossen. Ons rapport introduceert het ‘bestuurlijk streefbeeld’, waarmee de overheden de samenwerking richting en kaders kunnen meegeven.
Niet alleen op de overheid wachten
De WUR richt zich met deze verkenning op de rol van het Rijk, maar de uitkomsten zijn veel breder toepasbaar. Gebiedspartijen hoeven zich niet met een kluitje in het riet te laten sturen. Lokale overheden, ontwikkelaars, investeerders en uitvoeringsorganisaties kunnen die centrale overheid uitdagen om die regels te stellen – of zelfs de uitvoering weigeren als de condities voor effectieve samenwerking ontbreken. En minstens zo belangrijk: ze kunnen de regels zèlf alvast in de praktijk brengen. De volgende vijf aanbevelingen mogen alle betrokkenen zich aantrekken.
1 Leer samen het fysieke gebiedssysteem echt kennen.
Dus: bodem en water. En hoe energie, ecologie en logistiek daarin een plaats hebben, nu en straks. Kijk voorbij het ruimtegebruik aan de oppervlakte – daar zitten de concurrerende belangen. Bodem, water en andere gebiedsoverstijgende systemen heb je gemeen, maar de gedeelde kennis is vaak minimaal.
2 Beschouw de samenwerking als een DING: een regelsysteem tussen partijen dat resultaat moet opleveren.
Wees duidelijk over wat je van de samenwerking verwacht en wat die samenwerking dus moet kunnen. Dat regel je zoveel mogelijk aan de voorkant. Denk niet dat het later organisch, in de samenwerking, nog goed komt.
3 Accepteer dat het in de praktijk van een gebiedsontwikkeling vrijwel nooit om één samenwerking gaat.
Het gaat om verschillende verbanden, zowel in de tijd (volgtijdelijk) als qua doelen (parallel). Daar kan je je op voorbereiden en regie op voeren.
4 Ga pas van start in partnerships met een bruikbaar afwegingskader.
Dit vormt het algoritme om steeds weer in de samenwerking beslissingen te kunnen nemen. Dus niet denken dat je problemen straks wel in compromissen oplost. Combineer doelen of doelbereiken vooraf tot één pakket. En als dat niet lukt: zorg dat het afwegingskader werkt.
5 Pas een heldere, consistente systematiek toe bij het beschrijven én onderscheiden van de gewenste samenwerking(en).
Een netwerk is geen partnership en een coalitie is iets heel anders dan een alliantie. Heldere taal is het halve werk. In de verkenning van de WUR wordt daarvoor De Samenwerkingscode gebruikt, dat een compleet vocabulaire biedt voor het gesprek om tot effectieve samenwerkingen te komen.
Kortom, als samenwerking zo belangrijk is, neem die samenwerking dan ook serieus. Zorg voor condities en faciliteiten die de samenwerkingsverbanden mogelijk maken. Dat is gedeeltelijk een taak voor de (hogere) overheden. Zeker. Maar het is ook een opdracht voor ontwikkelaars, lokale overheden, ondernemers en bewoners. Wie zichzelf met het oog op eigen belangen en processen een disfunctionele samenwerking in rommelt, die heeft het onvermijdelijke gedoe ook aan zichzelf te danken.
Meer weten over uitvoeringskracht en gebiedsontwikkeling? Kom dan op 30 maart naar het SKG Jaarcongres waar uitvoeringskracht voor een duurzame leefomgeving centraal staat.
Wilt u reageren op dit artikel of een gastbijdrage voor Gebiedsontwikkeling.nu schrijven over een ander onderwerp? Bekijk dan hier de mogelijkheden.
Cover: ‘Brienenoord bridge near Rotterdam Netherlands’ door Jack Dwarswaard (bron: Shutterstock)
Door Martijn Daalder
Martijn Daalder is expert op het gebied van samenwerkingsverbanden, voorzitter van de Stichting Smart Rivers en schrijver van het handboek De Samenwerkingscode (Mediawerf, 2022).
