Hoe de energietransitie onderdeel is van gebiedsontwikkeling – en hoe het omgevingsplan daarbij sturing geeft

De afspraak tussen een gemeente en een marktpartij dat een nieuwbouwwijk energiepositief of juist ‘congestieneutraal’ wordt gerealiseerd. Of vergevorderde plannen bij een gemeente en een woningcorporatie om een bestaande wijk aardgasvrij te maken en eigenaren te verplichten aan te sluiten op een warmtenet. Zomaar twee voorbeelden hoe het thema energie een factor van betekenis is geworden bij gebiedsontwikkeling. Op Europees, nationaal en lokaal vlak zijn er forse ambities om de energievoorziening van gebouwen te verduurzamen. Maar hoe kan al dat ambitieuze beleid nu landen in concrete juridische kaders voor gebiedsontwikkeling?

Welke regels zijn haalbaar

Het promotieonderzoek dat ik op 11 januari aan de Rijksuniversiteit Groningen heb verdedigd, gaat in op de betekenis van het omgevingsplan onder de Omgevingswet voor deze belangrijke maatschappelijke opgave. In het onderzoek stond centraal hoe het omgevingsplan kan bijdragen aan het realiseren van energiebeleidsdoelen van EU, het Rijk en gemeenten. Hoe wordt bepaald welke regels men in het omgevingsplan mag stellen voor de energietransitie en wat is de achterliggende gedachte daarvan? En wat als die regels ook een gebouw- of grondeigenaar verplichten tot een handeling, bijvoorbeeld door te investeren in zonnepanelen of in een aansluiting op een warmtenet? Dat is een inperking van het eigendomsrecht zodat moet worden beoordeeld of zo’n verplichte verduurzaming wel proportioneel is.

De hoofdvraag in dit onderzoek is onderzocht aan de hand van zes deelvragen. In dit artikel sta ik met name stil bij de deelvragen die gaan over de verhouding tussen omgevingsplan, de Omgevingswet en energiewetgeving, de verhouding tussen het omgevingsplan en de anterieure overeenkomst en de verhouding tussen het omgevingsplan en de noodzakelijke randvoorwaarden als dat plan ook echt tot verduurzaming verplicht.

Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 beschikken gemeenten over de instrumenten van die wet zoals de omgevingsvisie, het omgevingsprogramma en het omgevingsplan. In het omgevingsplan kunnen regels worden gesteld voor de fysieke leefomgeving, waaronder ook emissies van activiteiten of zuinig energiegebruik. Daarnaast is een van de doelen van de Omgevingswet het nastreven van duurzame ontwikkeling.

Met de komst van de Omgevingswet is de bestuurlijke afwegingsruimte vergroot. Dit maakt het mogelijk om ruimtelijke regels over bepaalde typen energievoorzieningen, zoals warmtepompen of WKO’s, beter af te stemmen op alle andere onderdelen van de fysieke leefomgeving die daarmee samenhangen, zoals geluidhinder en bodemkwaliteit. Deze afwegingsruimte maakt het voor gemeenten mogelijk om specifieke (duurzame) doelen voor een gebied centraal te stellen (de zogenoemde omgevingswaarden in het omgevingsplan) en de benodigde regels daarvoor in te zetten.

Een voorbeeld is de omgevingswaarde dat binnen het gemeentelijk grondgebied op moment X op 75 procent van de bedrijfsdaken groter dan 80 vierkante meter zonnepanelen zijn geïnstalleerd. Of die doelen zich daadwerkelijk laten vertalen in voor burgers en bedrijven bindende regels voor de energievoorziening van gebouwen is echter wel afhankelijk van wat het Rijk gemeenten aan ruimte laat. Die ruimte is noodzakelijk omdat de schaal van de energietransitie in aanzienlijke mate lokaal van aard is, bijvoorbeeld bij de realisatie van warmtenetten of de toepassing van oplossingen voor netcongestie zoals wijkbatterijen.

Zo kunnen gemeenten regels formuleren inzake de aansluiting van nieuwe gebouwen op nutsvoorzieningen, zoals een gas-, elektriciteits- of warmtenet. Maar er zijn de nodige beperkingen. Voor bouwwerken is dat zo omdat veel regels (denk aan de BENG-norm bij nieuwbouw) landelijk uniform zijn en geen lokale variaties toestaan, dan wel omdat bestaande rechten ongemoeid worden gelaten (denk aan bestaande bouw waar energie-eisen vaak weinig ambitieus zijn). Voor het stellen van regels over de overgang naar hernieuwbare energie voor bestaande gebouwen gelden eveneens beperkingen. Zo is de verhouding tot de energiewetgeving bijvoorbeeld ook van belang in het kader van het aardgasloos maken van wijken.

Op grond van die wetgeving hebben gemeenten geen mogelijkheden om regels te stellen. Dit alles moet worden gezien in het licht van de liberalisatie van de energiemarkt eind jaren ’90. Het werd daarbij onwenselijk geacht dat gemeenten regels konden stellen over de energievoorziening.

Meer sturingsmogelijkheden

Wanneer een gemeente bijvoorbeeld vanwege de realisatie van een aardgasvrije wijk regels wil stellen voor de aansluittaak van de gasnetbeheerder loopt ze tegen beperkingen van de Gaswet aan. Op een vergelijkbare manier geldt dit voor de Elektriciteitswet, wanneer lokaal regels worden gesteld die de uitbreiding van een bedrijf op een bedrijventerrein alleen mogelijk maken als deze de daarvoor benodigde energie zelf opwekt, opslaat en verbruikt op die locatie.

Voor het eerstgenoemde obstakel, namelijk het aardgasvrij maken van bestaande gebouwen, wordt een oplossing geboden in het Wetsvoorstel gemeentelijke instrumenten warmtetransitie. Daarin wordt een bevoegdheid opgenomen voor gemeenten om in het omgevingsplan gebieden aan te wijzen waar de aardgaslevering door de netbeheerder op een bepaald moment zal worden beëindigd. Het lijkt – ook gelet op het tweede knelpunt, namelijk de rol van het energiesysteem bij vergunningverlening – zinvol om ook voor de Elektriciteitswet te kijken of meer mogelijkheden kunnen worden gegeven voor gemeenten om te sturen op de (lokale) energievoorziening in het omgevingsplan, bijvoorbeeld in het kader van efficiënt gebruik van het elektriciteitsnet.

Gebiedsontwikkeling wordt in juridische zin vaak nadrukkelijk gestuurd door een anterieure overeenkomst tussen gemeenten en marktpartijen. Daar worden afspraken gemaakt over kostenverhaal voor voorzieningen maar staat het partijen ook vrij om over allerlei kwaliteitseisen afspraken te maken. Bijvoorbeeld over de aansluiting op een warmtenet of wellicht het energiepositief realiseren van een nieuwe woonwijk.

De mogelijkheid om bij een gebiedsontwikkeling afspraken te maken tussen gemeente en marktpartij heeft gevolgen voor de functie van het omgevingsplan bij de realisatie van de energietransitie. Wat wordt afgesproken in een anterieure overeenkomst bepaalt namelijk mede de inhoud van het omgevingsplan. Soms zullen de afspraken moeten landen in het omgevingsplan, in andere gevallen zal juist kunnen worden volstaan met afspraken aan de voorkant. Het is ook mogelijk dat over een onderwerp geen afspraken kunnen worden gemaakt omdat de wetgever de voorkeur heeft uitgesproken dat het betreffende onderwerp in een publiekrechtelijk besluit, zoals het omgevingsplan landt.

Strengere eisen uit den boze

Voor het afspreken van kwaliteitseisen in anterieure overeenkomsten moet een onderscheid worden gemaakt tussen gebouwen zelf en het omliggende gebied. Net als onder de Woningwet sluit de Omgevingswet namelijk uit dat gemeenten contracteren over een hoger bouwkwaliteitsniveau, bijvoorbeeld een strengere BENG of MPG-eis. Waar in het omgevingsplan geen strengere eis voor gebouwen kan worden opgenomen kan dat dus ook niet in de voorafgaande anterieure afspraken tussen gemeente en marktpartijen. Dat is enkel anders indien deze afspraken in een gelijkwaardige verhouding tussen gemeente en marktpartij worden gemaakt, bijvoorbeeld een aanbesteding waar een lang onderhandelingstraject aan vooraf ging. Voor het omliggende openbaar gebied ligt dat anders.

Het staat gemeente en marktpartijen vrij om afspraken te maken over de aansluiting van nieuwe woningen op een warmtenet. Of over de realisatie van laadpalen. Daarbij moet echter wel steeds worden bedacht of daarna nog een borging in het omgevingsplan nodig is. En als daarvan geen sprake is moet door de gemeente worden bezien of een afspraak in een anterieure overeenkomst niet eigenlijk in het omgevingsplan moet worden opgenomen. Zo zal een aansluitplicht op een warmtenet in een nieuwbouwgebied wel gepaard moeten gaan met een borging in het omgevingsplan om ook opvolgende woningeigenaren te binden.

Verhalen van kosten

Voor kostenverhaal geldt dat de Omgevingswet ten opzichte van de Wet ruimtelijke ordening meer mogelijkheden biedt om de kosten die worden gemaakt voor aanleg of wijziging van distributienetwerken voor elektriciteit, warmte, gas en water, inclusief bijbehorende werken en bouwwerken te verhalen indien een omgevingsplan bouwactiviteiten mogelijk maakt, bijvoorbeeld in het kader van een gebiedsontwikkeling. Dat lijkt een uitkomst omdat een van de bezwaren bij warmteprojecten vaak de kosten van de infrastructuur zijn. Praktisch gezien is het dat echter niet want die kosten kunnen alleen worden verhaald voor zover de aanleg niet door de verbruikerstarieven kan worden bekostigd. Hoewel de kosten van een warmtenet niet worden gesocialiseerd zullen deze toch in eerste instantie door middel van een aansluitbijdrage en verbruikerstarieven worden bekostigd.

Daar komt bij dat kostenverhaal steeds gekoppeld is aan bouwactiviteiten. Voor nieuwbouw zou dus in theorie nog wel kostenverhaal van een warmtenet kunnen plaatsvinden, maar voor de veel kostenintensievere realisatie van warmtenetten in bestaande wijken kan dat niet. In die gevallen vinden namelijk geen bouwactiviteiten plaats. Er is dan vooral sprake van een eenzijdige wijziging van de bestaande energievoorziening. Waar wel nieuwe kansen liggen voor energietransitie is het instrument financiële bijdragen voor ruimtelijke ontwikkelingen. Dat instrument ligt in het verlengde van kostenverhaal. Zo kunnen vrijwillig afspraken worden gemaakt over een bijdrage aan een omgevingsfonds dat ingezet wordt voor de realisatie van warmtenetten of isolatie van bestaande gebouwen. Op die manier kan een meer integrale benadering ontstaan tussen de kosten en baten van de energietransitie. Tegelijkertijd gaat het hier om een vrijwillige afspraak, dus alles zal afhangen van de vraag of een marktpartij zich laat bewegen daarmee in te stemmen.

Eigenaren verplichten tot verduurzaming

Een belangrijke vraag in het onderzoek was hoe de belangenafweging moet plaatsvinden tussen het realiseren van de doelstellingen voor energietransitie en de belangen van bestaande eigenaren. Verplicht van het aardgas af gaan of zonnepanelen nemen is een vorm van investeringsdwang die ingrijpend is voor bijvoorbeeld het eigendomsrecht. Daarom moet worden beoordeeld in hoeverre die inbreuk proportioneel is. Onderzoek naar vergelijkbare verplichtingen voor grond- en gebouweigenaren in het algemeen belang in Nederland en Duitsland leert dat de kosten uiteindelijk door de baten moeten worden gedekt. Zeker wanneer we in ogenschouw nemen dat eigenaren van woningen afzonderlijk doorgaans maar zeer beperkt bijdragen aan het negatieve effect van CO2-emissies die het gevolg zijn van energiegebruik.

Dat betekent dat moet worden gegarandeerd dat binnen de exploitatietermijn van een gebouw de door een eigenaar gedane investering uiteindelijk rendabel is. Als dat niet het geval is zal subsidie of compensatie moeten worden geboden wil een verplichting proportioneel zijn. Hoewel daarmee met een langere terugverdientijd kan worden gerekend dan gebruikelijk bij bijvoorbeeld kantoren, is wel noodzakelijk dat de baten en lasten van verduurzaming dan ook op het gebouw blijven liggen bij verkoop.

Een ingrijpend besluit zoals een verplichte verduurzaming van de bestaande gebouwenvoorraad in wijken zal enkel kunnen worden genomen als de gemeente zorgt voor de juiste randvoorwaarden. Zo moet een verplichting zowel financieel als technisch uitvoerbaar zijn en zal het verkrijgen van draagvlak en ontzorging van kwetsbare bewoners aandacht behoeven. De gemeente kan deze randvoorwaarden opnemen in het warmteprogramma. Die randvoorwaarden bepalen gezamenlijk of een omgevingsplan waar bijvoorbeeld een aansluitverplichting op een warmtenet is opgenomen proportioneel is.

Conclusie: het omgevingsplan als juridisch sluitstuk

De realisatie van de energietransitie bij nieuwbouw en bestaande bouw is uiteindelijk onderdeel van een gebiedsontwikkelingsproces. In veel gevallen zal het ook de belangrijkste drijver van dat proces zijn. Dat is met name het geval bij de realisatie van een hernieuwbare warmtevoorziening, zoals een warmtenet. In andere gevallen zal het thema energie meeliften met andere gebiedsopgaven. Binnen dat proces, waarbij gemeenten gebieden aanwijzen in zogenaamde warmtekavels en de keuze maken voor een type warmtebedrijf, werken publieke en private partijen (zoals gemeente, woningcorporaties, ontwikkelaars, netbeheerders en warmtebedrijven) samen. Het omgevingsplan zal als sluitstuk fungeren om ervoor te zorgen dat de afgesproken doelen uiteindelijk ook juridisch geborgd worden.

Dit samenspel en de daarbij gemaakte afspraken en randvoorwaarden bepalen uiteindelijk de inhoud en uitvoerbaarheid van dat plan. Tegelijkertijd werpt het omgevingsplan zijn schaduw vooruit voor wat betreft de juridische kaders waarbinnen de transitie moet plaatsvinden. Het onderzoek beoogt een bijdrage te leveren aan inzicht in de samenhang tussen het omgevingsplan en het bredere gebiedsontwikkelingsproces en de juridische randvoorwaarden die daarbij gelden, in de hoop dat deze in de praktijk bijdragen aan een versnelling van de energietransitie om klimaatdoelen te behalen.