Hoe de grote steden – ondanks de druk – hun centra leefbaar houden

In de gemeenteraad van Utrecht vond deze week een opmerkelijk debat plaats. De Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040 (RSU) stond daarin centraal. Een van de uitgangspunten van deze strategie is de verwachting dat Utrecht er in 2040 100.000 extra inwoners bij heeft. Die groei moet vooral bereikt worden door (binnen)stedelijke verdichting. De RSU werd vorig jaar aangenomen door een meerderheid van de raad en is onderdeel van het coalitieakkoord.

Waarom dan toch een debat? Omdat een groep verontruste bewoners deze groei van de stad helemaal niet ziet zitten. Voor een referendum haalde de groep niet genoeg handtekeningen op, maar doordat ruim 4.000 stemgerechtigde Utrechters de petitie wel ondertekenden kwam de RSU toch weer op de agenda van de raad. Het college noemt de RSU in een brief “niet het besluit óm te groeien, maar ons antwoord op de toenemende vraag om in de stad te kunnen wonen en werken”, maar daar is een deel van de bewoners het dus niet mee eens.

Vooravond grote transitie

De binnenstad van Utrecht is een van de plekken waar met deze groei de druk op de ruimte enorm zal toenemen en dat is niet alleen iets waar de Utrechters zich druk over maken. In opdracht van drie ministeries en de G6 steden presenteerden BURA Urbanism en de Stec Groep vorige maand het rapport Verkenning G6 Binnensteden. De verdere verdichting en de toenemende druk op de binnenstad van Utrecht en die van de vijf andere steden is, naast onder andere het veranderende winkelgedrag, klimaatverandering en de opkomende diensteneconomie, een belangrijke aanleiding van het onderzoek geweest.

Deze ontwikkelingen zorgen er, aldus de onderzoekers, voor “dat de huidige functiemix niet meer voldoet, de druk op ruimte is groot, criminaliteit dreigt permanent voet aan de grond te krijgen, de noodzaak voor vergroening en verduurzaming is hoog.” De Nederlandse binnensteden staan volgens hen dan ook aan een vooravond van een grote transitie in gebruik, programmering en vorm. “De inzet en regie van de overheid is daarbij essentieel en de komende vier jaar zijn daarin cruciaal.”

Zacht in plaats van hard

De programmering van de binnenstad en de bijbehorende functiemix, het gevaar van ondermijning, verloedering en verschraling én de druk op de openbare ruimte zijn de drie grote opgaven voor de binnensteden in de komende jaren. Een van de belangrijkste conclusies van het rapport is dat het sturen op vastgoed in de binnenstad de sleutel tot succes is. Met het creëren van dynamiek kan de functiemix worden gerealiseerd, ondermijning worden tegengegaan en is sterk verweven met de kwaliteit van de openbare ruimte.

Opvallend is daarbij dat de steden aangeven de zachte instrumenten (sturen met beleidsinstrumentarium, samenwerking en innovatie) verkiezen boven andere, hardere planologisch-juridische instrumenten, waar voorheen de nadruk op lag. Gemeenten stuurden strakker op het programma via het juridisch bindende bestemmingsplan. Maar uit het rapport blijkt dat dit de afgelopen jaren veel lastiger is geworden door de restricties van de Dienstenrichtlijn en dat in de praktijk gebleken is dat met deze instrumenten onvoldoende gestuurd kan worden op verschraling en ondermijning.

Tijd en capaciteit zijn andere problemen voor gemeenten die de route van de harde aanpak willen nemen. Planologisch sturen heeft een gedetailleerde onderbouwing nodig en doordat tijd en capaciteit vaak ontbreken loopt een gemeente vaak ‘achter de feiten aan’. “De bestemmingsplannen in binnensteden zijn vaak zo breed dat alle functies zijn toegestaan en bij nieuwbouwontwikkelingen op private grond heeft de gemeente geen sturingsmogelijkheden.”

Ideale mix

Ook is de uitvoering van brancheringsplannen (om de goede mix van aanbod in de binnenstad te creëren) vrijblijvend, omdat de afhankelijkheid van de medewerking van de eigenaar te groot is. “Meer sturing op vastgoed en de invulling daarvan begint bij de belangrijkste partijen: de eigenaars. Privaatrechtelijke instrumenten zijn hierbij cruciaal, naast de publiekrechtelijke instrumenten. Een integrale gebiedsgerichte vastgoedaanpak is nodig, met privaatrechtelijke instrumenten én met planologische borging.”

De onderzoekers doen twee concrete aanbevelingen, waarbij de aandacht toch weer wordt verlegd naar de hardere, planologische sturing. In alle zes de steden speelt de wens beter te kunnen sturen op commerciële voorzieningen om de ideale mix te creëren, ruimte te bieden aan lokale ondernemers en het betaalbaar houden van de beperkte ruimte.

Meer grip

Vastgoed is daarbij de sleutel en ondanks dat de eerdergenoemde Dienstenrichtlijn het moeilijker maakt, is het advies toch dat de steden “gesteund door het Rijk de mogelijkheden verkennen om tot een gezamenlijke onderbouwingslast te komen, om bepaalde branches uit bepaalde deelgebieden te weren. Bovendien leidt dit tot nieuwe jurisprudentie, en zo tot meer inzicht in planologische sturing.”

Daarnaast moet er meer grip komen op de rol van vastgoed in ondermijning, verschraling en verloedering. Er is betere informatie- en kennisdeling nodig om de aanwezige ‘onderbuikgevoelens’ hard te kunnen maken met een brede bewijslast tegen ondernemingen en eigenaren. “Denk aan meldingen van politie, gemeente, belastingdienst, FIU-data maar ook ruimtelijk-functioneel onderzoek en huurprijsniveaus.”

De onderzoekers adviseren het Rijk wel om gemeenten en de andere partijen daarbij beter te ondersteunen. “De aanpak van ondermijning vraagt veel capaciteit en een lange adem. Niet alleen van gemeenten maar ook van bijvoorbeeld politie en Belastingdienst. Het Rijk moet een rol hebben in de integrale aanpak, het delen van kennis en het aanpakken van de capaciteitsproblemen in deze hele keten.”