Hoe de papieren tijger omgevingskwaliteit een bijtertje kan worden

Het nieuwe kabinet belooft zwart op wit om zich in te zetten voor een goede ruimtelijke inrichting van Nederland. We krijgen (eindelijk) weer een minister voor Volkshuisvesting & Ruimtelijke Ordening. Deze minister krijgt de zorg voor goede omgevingskwaliteit in portefeuille, een maatschappelijke doelstelling van de Omgevingswet en een nationaal belang in de NOVI. De enorme ruimtelijke transformaties die op ons afkomen moeten óók bijdragen aan goede omgevingskwaliteit. Maar hoe doe je dat? Vooralsnog blijft het akelig stil als de vraag klinkt: hoe kun je een vergunning weigeren als deze niet bijdraagt aan goede omgevingskwaliteit? Hulp van de nieuwe minister van VRO is onmisbaar om van de papieren tijger van ‘omgevingskwaliteit’ een bijtertje te maken.

We komen er niet met visionaire bespiegelingen over het belang van een aantrekkelijke, duurzame en doelmatige leefomgeving. In de NOVI wordt gesteld dat "het concretiseren en operationeel maken van leefomgevingskwaliteit moet gebeuren bij daadwerkelijke ruimtelijke ingrepen." De crux ligt bij de uitvoering. Omgevingsvisies moeten vertaald worden naar concrete inhoud, naar processen en naar regels voor vergunningen, toezicht en handhaving. Maar op aantasting van het nationaal belang van goede leefomgevingskwaliteit staat geen duidelijke sanctie. Provincies en vooral gemeenten krijgen een zorgplicht opgelegd voor omgevingskwaliteit, maar of en hoe ze aanspreekbaar zijn als ze die plicht verzaken, is onduidelijk.

De omgeving eer aan doen

Goede omgevingskwaliteit is een abstracte doelstelling. De wet heeft nog twee andere hoofddoelen: een veilige en een gezonde leefomgeving. In deze sectoren werkt men van oudsher met streef- en grenswaarden om de milieu- en gezondheidskwaliteit te normeren. Omgevingskwaliteit daarentegen kun je niet normeren en afvinken, maar moet je interpreteren, steeds weer. Er is altijd afwegingsruimte. Kwaliteit is afhankelijk van plaats en tijd, en van de belangen van huidige en toekomstige betrokkenen. Wát goede omgevingskwaliteit is, daar moet je het met elkaar over eens worden.

Goede omgevingskwaliteit staat of valt bij een ruimtelijk proces dat de omgeving eer aandoet. Het omvat veel méér dan prachtige architectuur. Dit inzicht zien we ook op Europees niveau, bijvoorbeeld in de Verklaring van Davos en het Nieuw Europees Bauhaus van de Europese Unie. De Europese landen streven naar een levendige Baukultur die acht criteria omvat. De eerste drie zijn bekenden uit de sfeer van ruimtelijke kwaliteit: de identiteit van een gebied, de schoonheid van een plek en de inpassing in de landschappelijke of stedelijke context. De volgende vier hebben te maken met de verbreding tot omgevingskwaliteit: functionaliteit, duurzaamheid, economische waarde op langere termijn en sociale diversiteit van gebieden. En tot slot het criterium van governance: dat omvat de processen, de participatie, de democratische waarden.

Fundamenteel andere houding

Een centrale gedachte van de Omgevingswet is dat integrale afweging plaatsvindt op grond van het ‘ja, mits…’-principe. De overheid wil initiatieven uit de samenleving omarmen in plaats van met achterdocht bekijken. De nadruk ligt niet op het voorkomen van wat onaanvaardbaar is, maar op het bevorderen van wat gewenst is. Het accent ligt op visie, ambities en doelstellingen. De normen en regels zijn minder bindend dan ze voorheen waren.

Dit vraagt een fundamenteel andere houding. De nieuwe wet veronderstelt een grote verantwoordelijkheid voor de publieke zaak, ook van (private) investeerders, en ambtenaren en bestuurders met het vermogen om samenhang te brengen in de kwalitatieve beoordeling van initiatieven: een integrale beoordeling dus. Dit vraagt om flexibele regels en om transparantie bij het afwegen van alle belangen.

In het ‘Schetsboek voor een omgevingsplan op kwaliteit’ stelden wij dat flexibele, open doelvoorschriften in het omgevingsplan vergezeld moeten gaan van heldere procesregels. Want wie zich bij een rechter niet kan beroepen op rechtszekerheid biedende normen, moet tenminste zeker weten dat alle belangen in het proces volwaardig en bewijsbaar zijn gewogen.

Die gedachte is verder uitgewerkt in de ‘Handreiking Adviesstelsel Omgevingskwaliteit’. De handreiking schetst hoe het kwaliteitsgesprek een rode draad kan vormen in ruimtelijke processen. Hoe eerder het gesprek begint, hoe meer ruimte er is om te zoeken naar de beste kwaliteit. Dit is in lijn met de motie van de Tweede Kamer voor vroege en brede kwaliteitsadvisering in plaats van een sectorale welstands- en monumentenbeoordeling aan het eind van de rit. Ook dit vraagt een andere houding.

Liefdevolle analyse, maar dan?

Op veel plekken in het land wordt gewerkt aan de inhoud, de processen en de regels voor goede omgevingskwaliteit. Het is een zoektocht waarbij projectleiders, ontwerpers, planologen en juristen op talloze vragen stuiten. We schetsen drie voorbeelden.

De gemeente Goeree-Overflakkee is begonnen met de inhoud. Met steun van de Provincie Zuid-Holland is het Landschapsprofiel Kop van Goeree opgesteld. Aanleiding is de economische druk op het hoog gewaardeerde zandwallen- en schurvelingenlandschap. Het lijkt een vicieuze cirkel: een aantrekkelijk landschap trekt mensen en activiteiten aan, de nieuwe ontwikkelingen bedreigen vervolgens de karakteristieken waar het om ging. Het Landschapsprofiel geeft een nauwkeurige analyse van het landschap en beschrijft vijf kernwaarden: de contrasterende landschappen, de openheid, de combinatie van stilte, rust en beweging, de bestaande tradities en verhalen, en de basis van water en bodem. Transformaties zijn mogelijk mits deze kernwaarden worden gerespecteerd.

Het Landschapsprofiel geeft een gesprekskader en levert – als het in goede handen is – een handreiking voor realiseren van omgevingskwaliteit, maar het heeft (nog) geen ‘tanden’ gekregen. Het concretiseren en operationeel maken van omgevingskwaliteit bij daadwerkelijke ruimtelijke ingrepen – de opdracht van de NOVI - ontbreekt. Naar verluidt was er een hoofdstuk met concrete richtlijnen in de maak, maar dat is geschrapt omdat de gemeente niet in de sfeer van ‘dit mag niet en dat mag wel’ terecht wilde komen en de consequenties voor de processen en de regels niet kon overzien.

Gouden regels

De gemeente Haarlemmermeer probeert een stap verder te gaan. De gemeente vindt het ruimtelijk karakter belangrijk: het boerenlandschap, de polderwegen, de gemalen, de Ringvaart, de luchthaven en de 31 kernen met hun eigen sfeer. Hier speelt hetzelfde dilemma: economische groei zet de geliefde karakteristieken onder druk. "Er zijn momenten dat ik me zorgen maak over hoe we letterlijk de ruimte vinden voor al onze ambities", zegt de wethouder in het voorwoord van de omgevingsvisie. "Hoe houden we het leefbaar, open en groen?" De ambities ten aanzien van omgevingskwaliteit zijn in de omgevingsvisie samengevat in tien gouden regels, die uiteindelijk bij alle vergunningaanvragen ook juridisch bindend moeten zijn. "Opvallen mag alleen in positieve zin", is zo’n regel. En "Mensen in de omgeving hebben een rol".

De gemeente werkt nu samen met de Stichting MOOI Noord-Holland aan een Nota Omgevingskwaliteit die het gat moet dichten tussen de ambities uit de omgevingsvisie en het nieuwe omgevingsplan. De Nota Omgevingskwaliteit zal criteria bevatten gebaseerd op de integrale omgevingskwaliteit in een gebied. De ‘gemeentelijke adviescommissie voor omgevingskwaliteit’ zal deze criteria als uitgangspunt nemen en krijgt een rol die breder is dan die van de huidige welstandscommissie.

Geheel in de geest van de Omgevingswet, zou je denken. Maar men stuit op een onevenwichtigheid in de wet: de beleidsregels voor het uiterlijk van bouwwerken moeten worden vastgesteld door de gemeenteraad, de overige beleidsregels voor goede omgevingskwaliteit kunnen door het college van B&W worden vastgesteld. Waarom die scheidslijn, waar moet hij liggen en wat zijn de juridische consequenties? Niemand die het weet.

Een programma voor omgevingskwaliteit

Súdwest-Fryslân is bezig met een Programma Omgevingskwaliteit. Deze gemeente heeft een bijzonder landschap, gevormd door ijsmassa’s, erosie, vervening en menselijke activiteiten. Verspreid in dit beschermde landschap liggen 89 kernen. Net als op de Kop van Goeree zijn water en land belangrijke kernwaarden. De gemeente heeft een ‘beleidshuis’ gebouwd waarin de lange termijndoelen van de omgevingsvisie worden gekoppeld aan programma’s voor de uitwerking van beleid en maatregelen. Integraal is hier écht integraal: in de omgevingsvisie zet de gemeente de Sustainable Development Goals (SDG’s) van de VN in als ordeningsprincipe. De abstracte doelstellingen van de VN zijn vertaald naar een eigen SDG-kompas dat een afwegingskader en gespreksmiddel vormt bij initiatieven.

Voor de uitwerking komen er thematische én gebiedsgerichte omgevingsprogramma’s. Deze programma’s zijn verbonden met algemene regels en gebiedsgerichte regels in het omgevingsplan. De gemeente koppelt dit ook aan de dienstverlening onder de Omgevingswet door serviceformules (die aangeven welke dienstverlening burgers en ondernemers ontvangen) uit te werken. Uiteraard is dit alles nog in ontwikkeling; het Programma Omgevingskwaliteit moet nog vorm krijgen en er spelen nog veel vragen.

Tussen hoop en wanhoop

Deze voorbeelden stemmen hoopvol. Maar het vergt ontzettend veel energie, kennis, denkvermogen, creativiteit en durf om kwaliteitsambities te operationaliseren en te concretiseren. Het vraagt samenwerking tussen ruimtelijk ontwerpers die de kneepjes van governance-processen in de vingers hebben en innovatieve planologen. Helaas hebben veel gemeenten een schreeuwend tekort aan zulke mensen. Juristen en communicatie-experts ontfermen zich momenteel over de invoering van de Omgevingswet; de beleidsinhoudelijken komen er vaak nauwelijks aan te pas.

Daarom wanhopen we soms aan de revolutionaire beloftes van de Omgevingswet. Het is al zo moeilijk om te voldoen aan het nieuwe Digitaal Stelsel (DSO), om gewoontes te veranderen en om het Omgevingswetjargon te begrijpen. Wat gaat er schuil achter ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’? Wat betekent ‘ja, mits’ in plaats van ‘nee, tenzij’ in concrete vergunningprocessen? Wat houdt de ‘bruidsschat’ in en wat is precies het juridische verschil tussen ‘inrichting’, een ‘activiteit’ en een ‘functie’? Om nog maar te zwijgen over de polarisatie rond de rol van de gemeenteraad en de betekenis van de participatie in het nieuwe stelsel. Als een rimpelloze, beleidsneutrale invoering van de Omgevingswet bijna een decennium op zich laat wachten - de eerste contouren van de wet verschenen in 2012 - is het de vraag of het ooit nog wat wordt met de revolutionaire beloftes ervan.

Toch denken wij dat er nog hoop is voor innovatief sturen op goede omgevingskwaliteit. We roepen de nieuwe minister van VRO op om hierbij heel snel de helpende hand te bieden zodat niet iedere gemeente zelf het wiel hoeft uit te vinden. Dit is een nationaal belang. Consistent en transparant beleid voor goede omgevingskwaliteit is onmisbaar bij de aanpak van de enorme ruimtelijke opgaven van deze tijd.