Gimmick of geniaal: hoe doe je dat, 40.000 extra woningen in Lelystad?

De gemeente Lelystad wil groeien, en fors ook. In een motie van 18 mei 2021 heeft de gemeenteraad uitgesproken om in de komende twintig jaar met 40 duizend nieuwe woningen te groeien, een verdubbeling van het huidige aantal. Eerder dit jaar bereikte de stad het inwonertal van 80 duizend.

De stevige groeiambitie heeft een drieledige achtergrond. In de eerste plaats wil de gemeenteraad een bijdrage leveren aan het wegwerken van het enorme woningtekort in ons land. Daarnaast wil het met de schaalsprong de kwaliteit van de hele stad een impuls geven door het voorzieningenniveau naar een hoger niveau te tillen. De derde drijfveer vormt het afbouwen van de jaarlijkse uitkering van 15,3 miljoen euro die Lelystad van het Rijk ontvangt ter compensatie van de over-gedimensioneerde infrastructuur. De wegenstructuur van Lelystad vormt namelijk onderdeel van de stedenbouwkundige basisopzet van de jaren zestig, en die was geënt op een omvang 100 duizend inwoners. Komen er nu meer woningen, dan betekent dat meer OZB-opbrengsten, en die kunnen ten dele compenseren voor het verlies van die uitkering.

Hoe dan?

De groeiambitie ontmoet (ook wel binnen) Lelystad scepsis. Samengevat luiden de bedenkingen: er is in Lelystad geen markt voor zoveel extra woningen, want Lelystad is een onaantrekkelijke woonstad. Weliswaar trok de stad in 2020 500 nieuwe inwoners van buiten aan, maar dat werd veroorzaakt door de uitzonderlijke krapte-situatie op de Nederlandse woningmarkt. Ook organisatorisch kunnen ze dit niet waarmaken, stellen de critici. Momenteel bouwt Lelystad tussen de 500 en 600 woningen per jaar, en dat zou dus naar een niveau van 2000 woningen per jaar moeten. Maar ook met een optimistischer kijk op potenties van Lelystad blijft de groei-doelstelling op zijn minst uitdagend.

Tegen deze achtergrond heeft het college van B & W (onder leiding van voormalig waarnemend burgemeester Henry Meijdam) ons gevraagd een compacte verkenning te doen naar de stedenbouwkundige en bestuurlijk-organisatorische mogelijkheden, randvoorwaarden en beperkingen om de groei met 40 duizend woningen te realiseren. Ter gelegenheid van het afscheid van de waarnemend burgemeester, op 23 juni 2021, hebben wij onze bevindingen aan de gemeenteraad gepresenteerd. In dit artikel vatten wij onze conclusies en adviezen samen, eerst op het bestuurlijk-organisatorische vlak, en dan vanuit de stedenbouwkundige invalshoek.

Deel 1 Bestuur en organisatie

Brede benadering
Wij benadrukken dat het niet alleen om de bouw van woningen gaat, maar ook om de kwantitatieve en kwalitatieve groei van voorzieningen, werk, bereikbaarheid, groen, recreatie en sociale samenhang. De hele stad moet kunnen profiteren van de groei, waaronder bestaande wijken die een impuls kunnen gebruiken, evenals het centrum. Met andere woorden: het gaat om de complete stad. Ook voor het draagvlak bij de bevolking moet dit duidelijk en tastbaar gemaakt worden.

Samenwerking
Uiteraard heeft Lelystad partners nodig bij de realisering van de groeiambitie. Het gaat om de overheidsinstanties als departementen, het Rijksvastgoedbedrijf, provincie, buurgemeenten en de Metropool Regio Amsterdam (MRA). Buiten de overheidskolom gaat om het maatschappelijk middenveld en bedrijfsleven.

Deze samenwerking is niet vrijblijvend, maar vergt commitment en wederkerigheid. Een voorbeeld: als het Rijksvastgoedbedrijf - grootgrondbezitter in Flevoland en dus ook in Lelystad - actieve medewerking wil verlenen aan een bepaalde woningbouwproductie, zal het aan de gemeente bepaalde garanties vragen over bestuurlijke continuïteit, planvorming, vergunningverlening en financiële afspraken.

Zulke vergaande afspraken moet de gemeente selectief en zeer doelgericht aangaan. Doet zij dat te royaal, dan leiden de gecreëerde onderlinge afhankelijkheden ertoe dat de gemeente zelf niet meer aan het stuur zit. Daarom adviseren wij om, gezien de te verwachte geringe meerwaarde van intensieve samenwerking voor Lelystad zelf, de relaties met de MRA voor de groeiambitie wat losjes te houden.

Kansen en risico’s
De kansen voor Lelystad liggen in de unieke optie om de stad als geheel (waaronder het voorzieningenniveau) een impuls te geven. Daarnaast kan de bestaande fysieke (deels over-gedimensioneerde) infrastructuur beter benut worden. De gemeente kan er financieel beter voor komen te staan (stijging OZB, meer uitkering uit het Gemeentefonds en meer koopkracht in de stad), althans bij een adequaat financieel management van de groei. En niet in de laatste plaats: de ligging aan het water kan de gemeente beter gaan benutten.

Wij benoemen aan de andere kant evidente risico’s:

• De woningmarkt van Lelystad is nu goed, maar kwetsbaar
• Er komt vroeg of laat sowieso een economische dip
• Overheidsbezuinigingen zijn niet uitgesloten
• Plus voetzoekers waar we nu nog geen weet van hebben

De groei-operatie is al met al kwetsbaar. Onderkennen en inspelen op de risico’s maakt de opgave robuuster.

Planmatig, faseerbaar en flexibel
De groeirealisatie zal hoogstwaarschijnlijk niet lineair en mechanisch verlopen. Het is daarom des te belangrijker dat het gemeentebestuur en de samenwerkingspartners de ‘lange lijn’ blijven koesteren. Bestuurlijke continuïteit over een periode van twintig jaar is een randvoorwaarde voor het slagen van de operatie. Daarbij hoort het formuleren van terugvalopties voor ‘slechte tijden’.

Aparte aandacht vragen wij voor de marktbenadering. Zoals gezegd is de woningmarkt in Lelystad nu goed, maar deze blijft voorlopig kwetsbaar. Daarom: hand aan de pols. Benut daarvoor ook de informatie van marktpartijen. Mocht de markt over een langere periode structureel terugvallen, is het natuurlijk niet realistisch ijzeren Heinig vast de houden aan de doelstelling en moet neerwaartse bijstelling volgen.

Dat neemt niet weg dat tijdige realisatie van de groeidoelstelling planmatig en grootschalig denken en handelen vergt. Daarbij kan men onderscheid maken tussen de ‘mainstream’ bouwprojecten en (kleinschaliger) ruimte bieden voor niches en innovaties.

Het spreekt voor zichzelf dat maat en schaal van de opgave een overall-stedenbouwkundige visie vergen, op inhoud en proces. Een aan te wijzen stedenbouwkundige supervisor moet een prominente rol krijgen.

Het is de kunst de grootschalige planning (het masterplan) te combineren met faseerbare en flexibele uitwerkingen. Flexibiliteit in programma en tempo maakt het ook mogelijk te versnellen en te remmen, afhankelijk van onder meer de marktdynamiek. Dat model staat haaks op de huidige Lelystad-praktijk, waarin de gemeente vaak kleine zelfstandige plots uitgeeft. Die aanpak leidt tot verbrokkeling, onvoldoende samenhang en tempo.

Zelfstandige uitvoeringsorganisatie
De opgave heeft een krachtige uitvoeringsorganisatie nodig die voor kwaliteit, tempo en continuïteit zorgdraagt. Daarom ons advies: maak een toegewijde organisatie-eenheid met gekwalificeerde denkers en doeners - en positioneer die op enige afstand van het gemeentebestuur en de ’staande’ ambtelijke organisatie. Ervaringen met dit type constructies wijzen uit dat heldere inhoudelijke, financiële en procesmatige kaders onmisbaar zijn om conflicten met de bestuurlijke en ambtelijke arena later te voorkomen. Die kaders vormen de grondslag voor de verantwoording aan B & W en de gemeenteraad.

Samenwerking marktpartijen
Wij adviseren om een strategische en operationele samenwerking op te zetten met een consortium van marktpartijen, het Rijksvastgoedbedrijf en de lokale woningcorporatie Centrada. Dat moet een effectief motorblok vormen voor de realisering van de groeidoelstelling.

Gemeente-brede afsprakenkaders met marktpartijen kennen we uit de praktijk (bijvoorbeeld Almere en Zoermeer), maar ons voorstel reikt verder. Het gaat om concrete plannings- en investeringsafspraken. Zo’n samenwerkingsverband kan de investeringskracht vergroten en de weg openen naar vergaande financiële afspraken, inclusief verevening tussen lucratieve en minder lucratieve locaties.

Een eerste verkenning onder enkele landelijk opererende marktpartijen wijst uit dat zij niet afkerig zijn van vergaande afspraken. Daarom het advies: zet in op structurele afspraken in slimme combinatie van:

• beperkt aantal (grotere) marktpartijen, Rijksvastgoedbedrijf en corporatie voor de grote stroom (75%)
• aantal regionale en lokale partijen voor de kleinere stromen (25%).

Laat marktpartijen daarbij voorstellen doen (binnen gemeentelijke kaders) hoe zij de groeirealisatie zien, wat zij te bieden hebben en wat zijn hun randvoorwaarden zijn.

Wij sluiten de ogen niet voor de risico’s van de vergaande verbintenis tussen gemeente en marktpartijen. De gemeente levert ontegenzeggelijk een stuk beleidsvrijheid is. Maar de spannende ontwikkeling van de Lelystadse woningmarkt, in combinatie met het stevige ambitieniveau, brengen ons tot dit advies.

Een van de taken van het samenwerkingsverband is dan ook een opzet en invoering van de marketingplan voor Lelystad (‘hoofdstad van de nieuwe natuur’) als aantrekkelijk woonstad. Het imago van Lelystad biedt namelijk - om het eufemistisch uit te drukken - ruimte voor verbetering.

Deel 2: Stedenbouw

Stedenbouwkundige basisopzet
Na de Tweede Wereldoorlog wordt in het midden tussen de nieuw geplande droogmakerijen Flevopolder en Markerwaard een nieuw centrum gepland: Lelystad. Van de beoogde centrumligging kwam alleen weinig terecht omdat de Markerwaard er niet kwam.

Cornelis van Eesteren, de beroemde stedenbouwkundige en voorman van het modernisme, kreeg de opdracht het ontwerp voor de nieuwe stad te maken. Hij tekende in de vroege jaren zestig een stad die kon uitgroeien tot 100 duizend inwoners en waarin autoverkeer en langzaam verkeer van elkaar gescheiden waren door ongelijkvloerse kruisingen. Een raamwerk van wegen voor de auto bood via afslagen toegang tot woonwijkjes in het groen.

Verkeersveilig werd het wel, maar er is geen sprake van stedelijk ‘weefsel’, een omstandigheid waarbij verschillende functies dichtbij en bovenop elkaar tot interactie leiden. Christopher Alexander schreef over dit fenomeen een essay met de titel A city is not a tree. Zo’n boomstructuur, zoals van Lelystad met woonbuurtjes als blaadjes bij elke afslag, kan volgens hem nooit tot ‘stad’ worden.

Het wonen in de groene enclaves van Lelystad is tegelijkertijd behoorlijk aangenaam. Het is ideaal voor gezinnen en aanverwante huishoudenssamenstellingen. Het beeld van Lelystad als ‘slaapstad’ in de polder is voor een belangrijk deel hieruit voortgekomen.Verdichting van deze plekken zou hun belangrijkste kwaliteit, de groene structuur, alleen onder druk zetten of vernietigen. Uitbreiding van het aantal woningen in Lelystad kan voor een deel plek plaatsvinden door het creëren van nieuwe ’blaadjes’ aan de boom, maar door de lage dichtheid van dergelijke ontwikkelingen blijft de bijdrage kwantitatief beperkt.

Toevoegen ‘paaiplekken’
Voor jonge stedelingen biedt Lelystad een minder voor de hand liggende woonsituatie. Deze groep wil over het algemeen dichtbij de voorzieningen wonen; daar waar de ontmoeting met leeftijdsgenoten plaatsvindt. In grote steden zijn de gebieden duidelijk aan te wijzen waar jongeren en jongvolwassenen elkaar opzoeken. We duiden ze wel aan als de ‘paaiplekken’ van de stad. Deze paaiplekken kenmerken zich door keuzemogelijkheid van voorzieningen (horeca, cultuur, winkels), interactie tussen verblijven en langslopen, informele ontmoetingen, en uitzicht op een plein, een park of water.

Stedelijke condities die daarbij passen ontstaan daar waar een hoge dichtheid gerealiseerd wordt, in combinatie met een maximale mix van functies. Het stadscentrum van Lelystad is in principe geschikt voor zo’n verdichting omdat een deel van de commerciële locaties geschikt is voor herontwikkeling en er een belangrijk knooppunt van openbaar vervoer is.

Waterkant onderschat
Maar laten we niet vergeten: Lelystad ligt ook aan het water. Omdat de veronderstelling indertijd was dat Lelystad het centrum zou worden van twee nieuwe polders en het water ertussen smal zou zijn, is de stad achter de dijk gepland en profiteert ze nauwelijks van haar prachtige ligging aan het Markermeer. De waterkant van Lelystad lijkt onderschat in haar potenties.

Bij Batavia Haven is een eerste verdichtingsoperatie zichtbaar. Een forse bebouwing aan het Schoonzicht markeert de plek. Ten zuiden van de haven, langs de Oostvaarderdijk, is een bebouwing van twee, drie en vier bouwlagen gerealiseerd. De boulevard voor deze lage bebouwing wordt wel met Lelystad Beach aangeduid. Een strand aan de voet van de met basaltkeien bezette dijk is zeker voorstelbaar en zou een prachtige attractieve waarde kunnen hebben.

Waterstad: eerste vingeroefeningen
Wij hebben ons de vraag gesteld hoe wij de woningbouwopgave kunnen inzetten om de waterligging van Lelystad beter te benutten, en tevens een woonmilieu toe te voegen dat jonge mensen kan aantrekken en de functie van ‘paaiplek’ kan vervullen.

Met de voorbeelden uit de praktijk van nieuwe ontwikkelingen in Kopenhagen (Sluseholmen) en Diemen (Holland Park) in gedachten, zijn voor de locatie aan de zuidzijde van het kustgebied enkele ‘proberende’ schetsen gemaakt voor een nieuw woongebied. Kenmerkend zijn de hoge dichtheid die een volume van circa 8000 woningen op en voor de dijk mogelijk maakt. Deze nieuwe stedelijke structuur voedt Lelystad Beach en kadert haar in.

Uitgangspunt is een weefsel van watergangen afgewisseld met ontsluitingen, waarbij perifere woonblokken aan twee of drie kanten in het water liggen, zodat het oppervlak van begaanbare openbare ruimte wordt gekrompen en de kans op ontmoetingen wordt verdubbeld. Geen nieuwbouwwijk met lege straten dus.

Aan de kant van de dijk bestaan de eerste blokken uit met elkaar door-gekoppelde parkeergarages van circa 6 lagen hoog, ombouwd met woningen. Door de positie van de garages bij de entree tot de waterstad komt het meeste autoverkeer niet meer de wijk in en kan men vanaf de garage naar het eigen appartement wandelen, wat voordelen voor de ruimte voor de voetganger en verkeersveiligheid biedt.

Er is plek voor commerciële, sociale en culturele voorzieningen, zoals een park en een haventje. Hiermee kan een aantal van circa 8 duizend appartementen worden gerealiseerd in gemiddeld 5,5 bouwlagen.

Haalbaarheid
Voor de haalbaarheid van dit idee voor Waterstad zijn ten minste twee factoren cruciaal. In de eerste plaats vergt het een uitgebreide en zorgvuldige procesaanpak, gezien de vele belangen die spelen. Vroegtijdig betrekken van de Lelystadse bevolking, omwonenden, Rijkswaterstaat, provincie, Natuurmonumenten en scheepvaart is een must.

De tweede factor is de financieel-economisch haalbaarheid. Om de forse (civieltechnische) investeringen en natuurcompensatie-maatregelen te kunnen bekostigen, is voor de gebiedsontwikkeling - grof geschat - een minimum-omvang van circa 3000 woningen nodig.

Waterstad is te realiseren zonder verlegging van de Houtribdijk, de dam door het IJsselmeer die Lelystad verbindt met Enkhuizen. Met die verlegging verdwijnt het doorgaande verkeer uit de stad en komt de relatie van de stad met het water beter tot zijn recht. De door het gemeentebestuur al langer gekoesterde wens vormt evenwel een kostbare operatie, waarvan we Waterstad niet afhankelijk willen maken.

Samengevat

In Lelystad zijn locaties voor 40 duizend woningen deels te vinden:

• In bestaande en geplande uitbreidingsgebieden
• Binnen bestaande wijken (verdichting), maar zorgvuldig en met mate, want met respect voor groenstructuren (als waardevolle ‘contramal’ van de stenen)
• In het centrum, gepaard gaande met een kwaliteitssprong.

Die drie zijn niet toereikend, want zo kan worden voorzien in de locaties van ‘slechts’ circa 30 duizend woningen. Maar bovenal blijft de ligging van Lelystad aan het water onbenut en - derde punt - komt er nauwelijks ruimte beschikbaar voor nieuwe woonmilieus. Een unieke toevoeging zou te creëren zijn met een grote gebiedsontwikkeling aan de kust: Waterstad.

Slot

Als de gemeenteraad zijn eigen motie ‘plus 40 duizend’ serieus neemt, kan zij niet volstaan met een gangbaar beleidsproces om die motie uit te voeren. Deze bijzonder verstrekkende uitspraak vraag om een uitzonderlijke aanpak, procesmatig én inhoudelijk. Wij hebben een voorzet gegeven. Het woord is nu aan de gemeenteraad en het college B & W om de handschoen op te pakken.