Hoe gebiedsontwikkeling sneller kan (in de Metropoolregio Utrecht)

De Metropoolregio Utrecht (MRU), met de stad Utrecht als kerngebied, staat voor grote uitdagingen in de fysieke leefomgeving. Dit geldt zowel voor de infrastructuur als de woningbouwopgave. Er is nu al sprake van overbelasting van de nationale en regionale mobiliteitsnetwerken. Daar komt bij dat een enorme verstedelijkingsopgave moet worden geaccommodeerd (pdf). Het gaat om 125.000 woningen tot 2040 om de groei van het aantal inwoners in de regio op te vangen. Daarnaast verwacht de MRU in dezelfde periode ruimte te moeten maken voor 80.000 extra arbeidsplaatsen om het aantal banen mee te laten groeien met de groei van de regio.

Deze schaalsprong van de Metropoolregio Utrecht in twintig jaar tijd overstijgt de stedelijk schaal en ook de regionale financiële mogelijkheden. Omdat deze metropoolregio niet alleen centraal in het land ligt, maar ook een belangrijk nationaal knooppunt is, werken de gemeente Utrecht, de U16 (de regio Utrecht), de provincie Utrecht, het Rijk (IenW, BZK en EZK), NS, ProRail en Rijkswaterstaat binnen het programma U-Ned samen om er voor te zorgen dat de regio tot 2040 én daarna bereikbaar, bewoonbaar en leefbaar blijft. Daarbij wordt ook de samenwerking met marktpartijen nadrukkelijk gezocht.

Hoewel de urgentie in de Utrechtse regio wordt gezien, er een visie ligt waarbij marktpartijen zijn aangesloten en de lijnen met het Rijk kort zijn, lukt het nog niet om voldoende snelheid te maken met de verstedelijkings- en mobiliteitsambities. Om hier verandering in te brengen hebben wij, Royal HaskoningDHV, op eigen initiatief 32 stakeholders die actief zijn binnen de Metropoolregio Utrecht gesproken om te analyseren waar de problemen zitten en om oplossingen te vinden. De stakeholders die wij spraken zijn directeuren of projectmanagers bij gebiedsontwikkelaars met grondposities in Utrecht (zoals AM, BPD, Heijmans, Kuiper Compagnons), bij woningbouwcorporaties (zoals Mitros, Portaal en Bo-Ex), gemeenten (onder andere Utrecht, Utrechtse Heuvelrug, Woerden), de provincie Utrecht en consultancy bureau Deloitte. Hier richten wij ons op één onderdeel van het onderzoek, namelijk mogelijkheden om gebiedsontwikkelingen te versnellen.

Betrek private partijen vroegtijdig in het planproces

Samenwerking met marktpartijen verbeteren

Om te komen tot een langdurig hoge planvoorraad van woningen moet er niet alleen gekeken worden naar locaties waar die woningen gebouwd kunnen worden, maar ook naar mogelijkheden om het proces te versnellen. Bij gebiedsontwikkelingen gebruikt de gemeente Utrecht de methode van het Utrechts Planproces (UPP). Daarbij is de inzet om een project van initiatieffase richting vergunningverlening en start bouw zo efficiënt mogelijk te laten verlopen.

Dit heeft nog niet altijd het gewenste effect gehad. Zo werd er te veel beslag werd gelegd op tijd, mensen en middelen om de wenselijkheid en haalbaarheid van een initiatief aan te tonen (Raadsbrief ‘Verbeteringen werkwijze initiatieffase UPP en kostenverhaal’ van 28 juni 2019). Daarnaast was het proces dat in de initiatieffase doorlopen moest worden, voor ontwikkelende partijen niet inzichtelijk en werd het stadsbestuur later betrokken dan gewenst. Hiermee werd de kans gemist om eerder commitment van het stadsbestuur te krijgen en om portefeuillehouders vroegtijdig de mogelijkheid te bieden om richting te geven. Dit om aanpassingen achteraf zoveel als mogelijk te voorkomen. Ook ontbrak het aan vroegtijdig inzicht in de omvang van het kostenverhaal en aan tijdige actie om tot inhuur van capaciteit te komen en daarmee vertraging te voorkomen.

Een geïnterviewde opgavemanager van Deloitte wees erop dat het onderhandelings- en het ontwikkelingsproces verder “(…) geïndustrialiseerd, vereenvoudigd en verkort moet worden waar mogelijk én nadrukkelijk in samenwerking met marktpartijen (…).” Om dit voor elkaar te krijgen is het essentieel dat gemeenten en marktpartijen in de periode na de tenderfase – wanneer de partijen een samenwerking aangaan – een eerlijk en open gesprek voeren om de knelpunten bloot te leggen en om elkaar duidelijk te maken waar onderhandelingen of processen op vastlopen.

Samenwerken op basis van een businesscase

De geïnterviewde ontwikkelaars gaven aan dat gemeenten naar hun mening te lang blijven hangen op beleidsniveau. Dit terwijl ze de regie zouden moeten nemen in de praktijk en de markt moeten uitdagen, zodat afspraken worden gemaakt over de verantwoordelijkheden, de inzet van middelen, het verdelen van risico’s, de juridische invulling en de samenwerking. Gemeenten aan de andere kant waarderen een proactieve houding en creativiteit van marktpartijen. In die beide signalen ligt een belangrijke boodschap: organiseer een nauwe vroegtijdige samenwerking, óók ten aanzien van de businesscase, na de gunning van een gebiedsontwikkeling, tussen overheid en private partijen in het planproces.

Dat kan bijvoorbeeld via contractuele verbintenissen op directie- en projectniveau of door constructies als een wijkontwikkelingsmaatschappij (WOM) of GrondExploitatieMaatschappij (GEM) waardoor publieke en private partijen wel nauw samen móeten werken. In een WOM tussen gemeenten, corporaties en marktpartijen worden kennis en risico’s gedeeld. Bij een GEM-constructie investeren private en publieke partner(s) kapitaal naar rato van hun aandeel in de GEM en participeren op deze wijze risicodragend.

Daarbij geven meerdere geïnterviewden in ons onderzoek aan dat gewerkt moet worden aan het vertrouwen tussen overheden en marktpartijen. Zoals een opgavemanager van de gemeente Utrecht het verwoordt: “Publiek-private loyaliteit, begrip en commitment creëer je door een gemeenschappelijke businesscase op te stellen.” Daarbij speelt ook verwachtingsmanagement een belangrijke rol. Private beleggers binden zich gemakkelijker aan een project als zij op de lange termijn een verantwoord rendement tegemoet kunnen zien, wat betekent dat de doelen en kaders van een gebiedsontwikkeling voor alle partijen duidelijk moeten zijn en zij gesprekspartner zijn in het formuleren daarvan.

De transformatie van de Merwedekanaalzone is een goed voorbeeld. Daar is een versnelling in het ontwikkelproces gecreëerd doordat de gemeente voorstelde met private grondeigenaren één eigenarencollectief (BPD, Ramphastos Real Estate, Janssen de Jong, ontwikkelcombinatie AM en Synchroon, Boelens de Gruyter/G&S Vastgoed/Round Hill Capital, VVE Merwede/Lingotto en de gemeente Utrecht) te vormen, samen een stedelijke visie voor het gebied op te stellen en samen een projectgroep in te richten die in elkaar investeert om te begrijpen wat elkaars belangen zijn. De gemeenteraad van Utrecht heeft onlangs ingestemd met de bouw van 6.000 nieuwe woningen in de Merwedekanaalzone.

Aanjagen en integraal werken

Gebiedsregisseur

Verschillende geïnterviewden maken duidelijk dat complexe projecten vragen om gebiedsregisseurs die de gebiedsontwikkeling aanjagen. Daarmee wordt al op meerdere plekken gewerkt. Een gebiedsregisseur houdt opdrachtgevers en projectleiders alert op het signaleren van kansen, de bewaking van de doorlooptijden én op het juiste moment escaleren. Deze gebiedsregisseurs zien er ook op toe dat ambities overeind blijven gedurende ontwikkelingsprocessen en dat (sub)doelstellingen van gemeenten duidelijk zijn én blijven. Zij zorgen ervoor dat heldere randvoorwaarden bij de start opgesteld worden tot op het niveau van realistische ambities op project- en gebiedsniveau.

Versnelling door (financieel) eigenaarschap

Veel gemeenten willen sneller bouwen, maar hebben niet altijd de ambtelijke (kwalitatieve) capaciteit in huis. Een tekort aan capaciteit en expertise bij gemeenten heeft gevolgen voor de voortgang van de woningbouwproductie in de regio. Met de inzet van zogenoemde flexpools van het Ministerie van Binnenlandse Zaken komt er in de regio al extra deskundigheid om waar nodig te helpen in de voorfase van woningbouw.

Maar versnelling vraagt om meer. Het vraagt een gemeentelijke organisatie die gericht is op het realiseren van de opgave en daarom in gebiedsontwikkeling per definitie integraal werkt. Omdat de opgave voor iedere gebiedsontwikkeling net anders is, vraagt dit ook om een wendbare organisatie. De samenwerking tussen Rijk, provincie, gemeente en marktpartijen kan worden verbeterd door de verkokering te verminderen. Het is daarbij belangrijk inzichtelijk te krijgen welke partijen betrokken zijn bij welke ketenstap en welk kostendeel belandt bij welke partij. Er is meer duidelijkheid nodig waar de verantwoordelijkheid ligt van de gemeente en waar meer samenwerking nodig is,” aldus een procesmanager U16 van de gemeente Utrecht.

Creëer een ambtelijk projectteam dat niet onderhevig is aan verkiezingen. Consistentie is belangrijk voor marktpartijen zodat ze weten waar ze op aan kunnen haken met betrekking tot gebouw, gebied en de combinatie daarvan.

Versnellen met hindernissen

Er is haast geboden bij het aanpakken van de grote gebiedsontwikkeling opgaven in de MRU, maar de omstandigheden waaronder versneld moet worden zijn erg ingewikkeld vanwege een veelvoud van partijen, belangen, posities en geldstromen. Kansen om te versnellen in de MRU worden door de marktpartijen en publieke overheden gevonden in het industrialiseren, vereenvoudigen en verkorten van het planproces, nadrukkelijk in samenwerking met elkaar. Versnelling kan ook gevonden worden in het scheppen van duidelijker (financieel) eigenaarschap over de hele keten. Ook kan het oprichten van een samenwerkingsconstructie waarbij de gemeente en marktpartijen in één (bouw)team zitten met (semi-) openbare documentatie bijdragen aan versnelling. Tot slot, en dat geldt voor iedere regio en ook voor de MRU, is het van essentieel belang dat betrokken partijen in gebiedsontwikkeling hun organisaties opgavegericht inzetten. De opgave centraal, gericht op integraliteit en met een consistente aanpak voor de langere termijn.