Hoe krijg je lokaal greep op de omgevingswet?

Gemeenteraden zullen echt aan de bak moeten om een goed fundament onder invoering van de wet te leggen door te investeren in betere waarborgen voor omgevingskwaliteit, de positie van bewoners(initiatieven) en democratische controle.  Denk daarbij aan omgevingsvisies gemaakt door bewoners (ondersteund door vakspecialisten), de verplichting tot het uitvoeren van een omgevingsimpactscan bij ruimtelijke plannen, het recht om eigen plannen voor de buurt te maken, voorkeursregels voor bewonersinitiatieven t.o.v. de markt en sterk verbeteren van de transparantie over ruimtelijke ontwikkeling, grond en vastgoed. 

Ik heb inmiddels gemerkt dat deze boodschap nog niet bij veel gemeenteraden is geland, laat staan dat er gewerkt wordt aan dat degelijke lokale fundament onder een wankele wet. En daarbij helpt het niet dat de meeste gemeenteraadsleden verschrikt in de koplampen van de nieuwe wet staren (‘jeetje, heel ingewikkeld allemaal, vertel eens wat er allemaal op ons afkomt’) in plaats van zelf te bepalen hoe de wet lokaal moet landen. Tijd voor een oproep aan de gemeenteraden om dat anders te doen, te beginnen met een paar ‘crashtests’ voor het uitgeven van een omgevingsvergunningen en voor het instrument projectbesluit. Ik licht het hieronder graag toe.

Omgevingsvergunningen voor slechte plannen

Belangrijk is om te beseffen dat de wet er op gericht is om initiatieven vanuit de samenleving te vergemakkelijken (‘uitnodigingsplanologie’) en daaraan niet te veel beperkingen op te leggen. Dat klinkt uitermate vriendelijk tot je beseft dat het bouwen van een spuuglelijke bedrijfshal, flat, megastal of parkeerterrein in je achtertuin ook tot die initiatieven behoren waarvoor de wet het makkelijker dreigt te maken. 

De wet ambieert ook dat we nu echt SAMEN gaan sturen op integrale omgevingskwaliteit en leefbaarheid maar de kans dat dit de doorslag uiteindelijk geeft acht ik niet groot. De grootste bedreiging hiervoor gaat uit van de combinatie van heel algemeen geformuleerde omgevingsvisies/-plannen met te makkelijk te verkrijgen omgevingsvergunningen. In plaats van buurt- en wijkspecifieke bestemmingsplannen komt er bijvoorbeeld maar 1 gemeentelijk omgevingsplan waarin logischerwijze vooral algemene regels staan die veel ruimte laten om daarbinnen maatwerkoplossingen te vinden. Iemand die wil bouwen, ontwikkelen en herbestemmen hoeft straks op grond van dat ene gemeentelijke omgevingsplan vaak niet eens een vergunning aan te vragen. En waar dat wel moet is het vrij eenvoudig om een vergunning te krijgen voor een heel kaal plan waarin weinig rekening houdt met de omgeving. Of omdat het past binnen een ‘ruimtebiedend’ omgevingsplan of omdat er makkelijk een daarvan afwijkende vergunning wordt verleend (zoals dat nu al vaak gebeurt bij bestemmingsplannen). Niet voor niets noemde de Delftse hoogleraar grondbeleid Willem Korthals Altes de kern van de omgevingswet ‘afwijkingsplanologie’ waarbij het vergunningensysteem zich weinig gelegen laat liggen aan de kaders. 

Er is ook alle ruimte om het integraliteitsprincipe waar de wet van uitgaat heel minimaal uit te leggen. Bijvoorbeeld een hal of appartementencomplex te mogen bouwen zonder het dak gelijk vol te leggen met groen en zonnepanelen en zonder kwaliteit toe te voegen aan de omgeving. En mogen ontwikkelen ten koste van omgevingskwaliteit (lawaai, barrièrewerking, hitte-eiland, parkeerdruk etc.) omdat je dat weg mag strepen tegen de winst die er je mee boekt (meer woningen, beter vestigingsklimaat, energietransitie enzovoorts). Probeer maar eens met de omgevingswet in de hand een ontwikkelaar te dwingen het maximale te leveren in termen van klimaatadaptatie, verduurzaming, gezonde leefomgeving, sociale rechtvaardigheid en stedenbouwkundige kwaliteit. En sowieso om breder te kijken dan de bouwkavel en iets terug te geven aan de buurt. 

Dit alles wordt nog in de hand gewerkt door het feit dat gemeenten niet aan initiatiefnemers mogen voorschrijven of en hoe ze een vorm van participatie hierbij organiseren. Ze moeten alleen verantwoorden waarom ze dit zo hebben aangepakt. En dat betekent ook dat matige betrokkenheid vanuit de omgeving geen weigeringsgrond voor een vergunning kan zijn. Hooguit kan de gemeente nog zijn eigen participatieproces organiseren als de vergunningsprocedure al loopt. Dan rest er nog maar heel weinig tijd.

Mijn advies aan gemeenteraden die hiervan schrikken of dit gewoon niet kunnen geloven: laat eens aan de hand van concrete voorbeelden wat crashtests uitvoeren met het verlenen van omgevingsvergunningen onder het toekomstige regime van de omgevingswet. Schuif de vraag van de relatie omgevingsplan – omgevingsvergunning dus niet voor je uit maar haal het naar voren. Wat voor vragen gaat het dan om? Hoe voorkom je het risico dat ingrijpende maatregelen als bomenkap en sloop straks vergunningsvrij zijn, hoe geef je status aan een alternatief plan van buurtbewoners/bewonersinitiatieven voor dat van de grondeigenaar, kun je een ontwikkelaar dwingen extra kwaliteiten te leveren die niet in zijn plan zitten, hoe regel je dat toezeggingen van initiatiefnemers ook afdwingbaar zijn enzovoorts. Dat levert vast veel informatie op om hierop te sturen.

Overruled worden door regionale afspraken

Bovenstaand verhaal is geschreven vanuit het perspectief van lokale ontwikkelplannen. Een geheel andere categorie betreft grote, vaak regionaal of nationaal gestuurde ontwikkelingen rond wonen, infrastructuur, industrie, landbouw, natuur, verduurzaming en klimaatadaptatie. Dat zijn bij uitstek plannen die tot veel lokale beroering leiden en waarvoor het instrument van het projectbesluit in de omgevingswet is opgenomen. Kortweg komt dat er op neer dat het Rijk en de provincie voor die grote opgaven via een zogeheten projectprocedure kunnen afdwingen dat een gemeente daaraan meewerkt. Te verwachten valt dat dit instrument veelvuldig wordt ingezet daar waar men er lokaal niet uitkomt of men er lokaal niet aan wil. Bij toenemende maatschappelijke weerstand tegen ruimtelijke ingrepen zoals wegverbreding, elektriciteitsmasten, het 5 G netwerk, datacentra, windmolens, zonnevelden, varkensflats, bedrijventerreinen, vliegvelden enzovoorts zal het steeds gangbaarder wordt dat rijk en provincie zelf de lead nemen en gemeenten overrulen.

In de vers uitgekomen concept Nationale omgevingsvisie (NOVI) wordt beschreven waar dat in grote lijnen om draait. Daarin wordt de regio benoemd als het niveau bij uitstek om die grote ambities met elkaar als overheden en samenleving te regelen. Het risico is dat de huidige praktijk waarbij overheden, marktpartijen en de onderzoeks- en advieswereld in die regio’s ver van de burger en van democratische controle keuzes maken wordt versterkt. Lees er bijvoorbeeld deze waarschuwing vanuit de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit eens over.  

Gemeentebesturen zullen soms stiekem blij zijn met deze ‘machtsgreep’ vanuit Rijk of provincie omdat ze daar de schuld kunnen leggen voor het doordrukken van impopulaire ruimtelijke plannen. Maar voor de relatie burger – overheid en het gezag van gemeenteraden is het geen goede zaak als besluiten op die manier tot stand komen. 

Ook hiervoor zou ik gemeenteraden willen adviseren om aan de hand van concrete projecten (wegverbreding, windmolens, uitbreiding intensieve veehouderij etc.) een crashtest uit te voeren. Onder welke condities valt te verwachten dat Rijk en provincie dit instrument gaan inzetten en hoe voorkomen we dat we daardoor lokaal de greep op ruimtelijke ontwikkelingen verliezen en het vertrouwen van burgers kwijtraken?

Als gemeenteraad zelf sturen op invoering van de wet

Deze crashtests voor lokale vergunningsverlening en grote projectbesluiten zijn een hulpmiddel voor  gemeenteraden om het initiatief naar zich toe te trekken en straks niet achter de feiten aan te lopen. De grote vraag die daar onder ligt: hoe zorgen we dat de omgevingswet dienstbaar is aan wat lokaal gewenst wordt? Dat begint met het zelf formuleren wat je wilt bereiken met omgevingskwaliteit en de greep van politiek en samenleving daarop. Mijn advies is om daarvoor de volgende uitgangspunten te hanteren:

1. Ruimtelijke ingrepen leveren op meerdere fronten meerwaarde op (‘meervoudige waardecreatie’) en daarmee voorkomen we dat integraliteit wordt uitgelegd als het tegen elkaar wegstrepen van waarden en kwaliteiten. Dat gaat vooral over winst voor de buurt, de gezonde leefomgeving, stedenbouwkundige/ruimtelijke kwaliteit, zorg voor erfgoed, ruimte voor experiment, rechtvaardige/inclusieve stad, duurzaamheid en klimaatadaptatie.
2. Voor ieder plan (boven het niveau van eenvoudige verbouwingen) worden de risico’s en de kansen voor de nabije en verdere omgeving onderzocht in dialoog met de samenleving (de omgevingsimpactscan). En natuurlijk de verplichting om ook iets te doen met de uitkomst hiervan.
3. Burgers worden in staat gesteld om in een vroegtijdig stadium een gezaghebbend alternatief te maken voor de plannen van overheid, grote instituties en marktpartijen (burgerplanvorming). 
4. Bewonerscollectieven geven we bij gebiedsontwikkeling, grond, vastgoed en vergunningsverlening een voorkeursbehandeling ten opzichte van grote marktpartijen. Denk aan regelruimte, ontwikkelrechten, eerste biedingsrecht, right to challenge, gebiedsfondsen. Dit om hen een reële kans te geven om zelf te ontwikkelen en niet afhankelijk te zijn van de goodwill van overheid en markt. 
5. Het hele systeem van informatie- en kennisopbouw rond ruimtelijke vraagstukken stellen we ten dienste van de samenleving. We zorgen er daarbij voor dat bewoners en ondernemers tijdig en laagdrempelig worden geïnformeerd over de voor hen relevante ontwikkelingen.  

Het is nog wel even zoeken hoe je dit op een goede manier koppelt aan een omgevingswet die er op gericht is veel ruimte te bieden en juist niet al dit type waarborgen in te bouwen. Maar er zijn gelukkig genoeg vakspecialisten die de gemeenteraden daarbij kunnen helpen. Bevraag al die omgevingswetspecialisten van rijk, VNG, de eigen gemeente en adviesbureaus hierop en laat ze met u op zoek gaan naar de antwoorden. Stel ze eens de volgende vragen:

• Kunnen we onder het regime van de omgevingswet eisen dat alle ruimtelijke plannen bijdragen aan meervoudige waardecreatie en kunnen we in het licht daarvan het uitvoeren van een omgevingsimpactscan verplicht stellen?
• Kunnen we bewonersinitiatieven een voorkeursbehandeling t.o.v. de markt geven en ruimte bieden aan eigen plannen van buurten/bewoners als alternatief voor die van de overheid of van een marktpartij ? Wat moeten en mogen we lokaal regelen om te zorgen dat deze instrumenten een serieuze rol spelen in de planvorming? 
• Welk type algemene regels en beoordelingsregels moeten we in het gemeentelijke omgevingsplan opnemen om te voorkomen dat vergunningen niet hoeven te worden aangevraagd of moeten worden verleend terwijl de plannen in strijd (kunnen) zijn met bovenstaande ambities of anderszins slecht kunnen uitpakken voor de leefomgeving?
• Hoe zorgen we er voor dat het in aanbouw zijnde Digitaal Systeem omgevingswet (DSO) geen ’speeltje’ wordt voor de vakspecialisten maar de drempel voor alle bewoners verlaagt om greep te krijgen op ruimtelijke ontwikkelingen? En vooral ook: een bruikbaar instrument wordt om bovenstaande ambities te realiseren.
• Is er een andere wettelijke basis dan de omgevingswet (denk aan het principe van evenwichtige belangenafweging in de algemene wet bestuursrecht, de wetgeving t.a.v. de right te challenge, regels t.a.v. maatschappelijk aanbesteden) om bovenstaande ambities te realiseren daar waar de omgevingswet dit ontmoedigt? 

Ik heb zelf geen pasklare antwoorden op deze vragen en ik merk dat de meer juridisch geschoolde experts hierin ook nog zoekende zijn. Maar ik weet wel dat dit belangrijke knoppen zijn om aan te draaien vanuit de lokale politiek. Reden te meer om dit samen beter uit te pluizen.

Kortom, gemeenteraden van Nederland, stop met in de koplampen van de omgevingswet te staren, neem het voortouw en laat die duizenden vakspecialisten echt voor u werken. En vergeet vooral niet zelf het gesprek aan te gaan met actieve bewoners en ondernemers over deze vragen. U zult hen hard nodig hebben om hier beweging in te krijgen. Maar daarover een andere keer meer. 

(1) Essay Frans Soeterbroek