Verslag Hoe kan het instrument marktselecties enerzijds voldoen aan de regels en anderzijds optimaal de (plan-)ontwikkeling borgen? Deze vraag stond centraal tijdens de laatste SKG Kring van Adviseurs bijeenkomst. Met notitie en toelichting van Roger Kersten en Pieterjan van der Hulst.
Transformatie vraagt om meer maatwerk in marktselecties
Was een aanbesteding vroeger het einde van het traject voor de gemeente, is er nu meer sturing gewenst en blijft zij vaak langer een rol vervullen in het proces. Een goede marktselectieprocedure kan een optimale (plan-)ontwikkeling opleveren, inclusief de verdeling van de risico’s. Wie kan de risico’s op welk moment in het proces dragen en hoe kan de financiële ‘badkuip’ aan de publieke kant worden opgevangen? Ruimte voor de markt is belangrijk. Dat laat de markt toe om zelf de opgave meer in te vullen. Toch is het niet ondenkbaar om als verkopende (publieke) partij meer controle te willen hebben over de programmering van het vastgoed.
Of het goed of slecht gaat ligt niet aan de harde waarden, maar aan de zachte waarden, de mensen. De menselijke factor, de gunfactor, en ervaring leiden tot succes.
Marktselecties gaan vaak mis omdat de verkeerde vraag gesteld wordt. Daardoor gaat het uiteindelijk alleen over geld en niet of te laat over kwaliteit, terwijl dit minstens zo belangrijk is. Het is goed om te starten met een inhoudelijke ambitie. Ook als we kijken naar het groeiende aantal transformatieopgaven. Het kan handig zijn om op basis van de complexiteit en de kwaliteit van de opgave een classificatie te hangen aan aanbestedingen. Nu worden procedures op de simpele manier gedaan waardoor de complexere opgaven niet meer passen. Grofweg kunnen vanuit marktperspectief bij transformatie drie typen locaties worden onderscheiden:
- sterke marktpositie, met veel belangstelling bij mogelijke gebruikers;
- locatie met potentie maar zonder duidelijk profiel en
- een locatie buiten een gebied met een sterke gebruikersvraag.
Naast een verwachting of wens in te genereren inkomsten, gaat het bij de afstoot van panden om kwaliteitscriteria. Bij transformatie zijn sommige locaties kwetsbaarder voor het maken van een daadwerkelijke kwaliteitsslag dan andere locaties. Soms moet de gemeente veel aan de voorkant definiëren, terwijl bij andere opgaven juist flexibiliteit in het proces nodig is. Dit betreft de wijze van grondexploitatie, maar ook uitwerking van het globale masterplan en het moment en wijze om te komen tot samenwerkingspartners in het proces. De gemeente moet leren durven loslaten en niet altijd directief proberen te zijn. Daaruit volgt vrijheid voor creativiteit. Het advies is om gaandeweg de samenwerking in te vullen, samen met partijen die waarde toevoegen. Welke dat zijn kan gedurende het proces verschillen.
Het vak van de ontwikkelaar is het zoeken van de markt. Wie gaat het gebruiken en voor wie is het geschikt. De realisatie dat veel ontwikkelingen dienen te beginnen bij de gebruikers of het gebruiksconcept dringt steeds meer door. De ontwikkelaar of belegger heeft daarna de tijd nodig om een goed plan te maken. Alleen was er vroeger de grote ontwikkelaar die het risico nam én de conceptontwikkeling kon doen én de markt kende. Dat is nu lang niet meer altijd het geval, de ontwikkelaar dekt het risico niet altijd voor 100% af aan de voorkant (de badkuip wordt niet in een keer gevuld). Ontwikkelingen kennen veelal meerdere partijen en verdeling van risico’s in de tijd en over diverse gebieden. Geleidelijke waardecreatie speelt een belangrijke rol bij gebiedsontwikkeling en transformaties van gebouwen. Een al wat ouder voorbeeld van een transformatieopgave is het Westergasfabriekterrein in Amsterdam. Daar was een belegger die niet alleen naar het maximale rendement streeft, maar ook de waarde van het complex zag. Die had een idee over hoe ze met een programma de synergie van de gebouwen kon versterken. Met het sterke programma waar aan vast kan worden gehouden is waarde gecreëerd. Nu worden er onder andere films en theatervoorstellingen vertoond. Steeds vaker zien we ook tijdelijke programmering. Neem het voorbeeld van het Honigcomplex in Nijmegen. Daar kost het beheer en het waterdicht maken evenveel als sloop. Door het gebouw in stand te houden en in te vullen is er nu fantastische placemaking gerealiseerd voor de geplande woningbouw rond die locatie.
Marktkennis aan publieke kant
Er zijn veel marktpartijen kijkend naar transformatieopgaven. Juist ook binnen bekende typen zoals ontwikkelaars, aannemers, bouwers en beleggers en ondernemers. Ze hebben allemaal unieke eigenschappen. De opdrachtgever moet weten aan wie hij appelleert. Het zou gemeentes kunnen helpen om beter kennis te hebben van de verschillende marktpartijen. Samen met de typering van opgaven kan zo de juiste partij worden gekozen. Hierbij hoort inzicht in procedures en vragen die gesteld moeten worden om de opgave tot een goed einde te brengen. De gemeente is een onvermijdelijke partner. Zij moet immers de kaders stellen. De complexiteit is echter groot, het gaat om een combinatie van politieke, sociale en technische kennis. Dat is meteen een van de grootste problemen: hoe goed kennen gemeenten de markt?
Voor de (her)ontwikkeling van het universiteitsterrein in Wageningen was er een voorselectie op basis van kwaliteit en prijs. Daarna werd samen met de opdrachtgever (de WUR) de opgave verder uitgewerkt met behulp van beeldplannen. Er was een bodem in de prijs afgesproken. De ontwikkeling werd als gezamenlijke opgave benaderd. Het programma bestond uit wonen en een gedeeltelijke herbestemming van de universiteitsgebouwen. De ontwikkelaar werkt er als makelaar en verdeelt de gebouwen. De gemeente heeft er een stem, zij maken de deelplannen. Door niet een plan voor duizend woningen te maken, maar vijf plannen voor vijf keer tweehonderd woningen is het risico een stuk kleiner. En er zit enige flexibiliteit in het programma. De gemeente, ontwikkelaar en universiteit zitten samen om de tafel. En hoewel het niet is te regelen wat er in de komende 10 jaar gaat gebeuren, geeft het wel houvast voor de universiteit.
De betrouwbaarheid van de gemeente is belangrijk. Het is een onvermijdelijke partner. Wees realistisch in eigen vaardigheden en kennis van de markt.
De praktijk leert dat hoe minder ervaring de gemeente heeft, hoe meer onzekerheid er heerst en hoe groter de drang naar regels en kadering is. Veel gemeenten zijn zoekende. Een belangrijke handreiking ligt het stellen van prioriteiten. Natuurlijk moet de oplossing zo compleet mogelijk zijn. De businesscase moet kloppen, sociaal-maatschappelijk verantwoord, duurzaam, esthetisch verantwoord, enzovoorts. Maar zet deze op volgorde van absolute prioriteit. En kijk hierbij niet alleen naar geld. Als de opdrachtgever een breed palet aan vragen heeft, moet nagedacht worden over welke combinatie van partijen gekozen wordt, oftewel ‘casting’. Daarvoor moeten de wensen en criteria duidelijk zijn. Gaat het om het uitzitten van de rit? De hoogste prijs? De grootste toegevoegde waarde voor de stad qua programma? Een hoge duurzaamheidsambitie? Bedenk en onderzoek daarna welke partijen de prioriteiten het beste kunnen vervullen.
Dilemma’s bij aanbesteding
EMVI, staat voor economische meest voordelige investering, ofwel gunnen op financiële én kwalitatieve waarde. Het van tevoren bepalen van criteria is echter moeilijk door inherente onzekerheid in de toekomst bij gebiedsontwikkelingsprocessen. Dat is een van de nadelen van EMVI. Het is niet precies duidelijk wat mogelijk is en wat de mogelijkheden waard zijn. Toch moeten de selectiecriteria wel aan de voorkant worden uitgesproken. Per situatie verschilt het in hoeverre dat met een aanvaardbaar risico is te doen. Het is bijvoorbeeld wel mogelijk om op marges te contracteren, maar dan is er vertrouwen nodig. Daarvoor is transparantie nodig. Maar door het missende vertrouwen naar elkaar en overzicht wordt het proces weer troebel. Harde procesafspraken zijn nodig om verder met elkaar te komen.
Aanbestedingen die simpel kunnen moet je ook simpel doen.
Hoe kan vanuit de publieke kant de markt gericht worden bereikt? Hoe kan de markt laten zien waar hun kracht ligt? Als we kijken naar de marktpartijen zien we, zeker na de crisis een grotere diversiteit en investeringsmogelijkheden. Ook zijn er verschillen waarop (institutionele) partijen daadwerkelijk willen instappen in het ontwikkelingsproces. In plaats van direct naar een aanbesteding te gaan, kan marktconsultatie nuttig zijn. Het advies luidt dan om de marktpartijen te vragen naar onder welke voorwaarden zij iets kunnen doen. Niet naar wat ze gaan doen.Op deze manier kom je tot het beste plan voor de stad. Voorkom daarbij dat er panden en gronden worden gekocht, maar dat er vervolgens jaren niets gebeurt.
Een actuele uitdaging in de aanbesteding is die van het Rijksvastgoedbedrijf. Zo staan drie beeldbepalende gevangeniskoepels leeg. Zij verloederen en er moet wat mee gebeuren. De vraag is wat de nieuwe bestemmingen moet worden, wie deze kunnen realiseren en wat dit betekend voor het proces om tot transformatie te komen. De koepels staan op uiteenlopende locaties (Haarlem, Breda en Arnhem). Het zijn rijksmonumenten die het Rijksvastgoedbedrijf (RVB) wil verkopen. De koepels worden op prijs verkocht. Ervaringen vanuit gebiedsontwikkeling laten echter zien dat dit soort ontwikkelingen tijd nodig hebben. Verkoop aan de voorkant levert te weinig op en de gebouwen bieden een unieke kans met extra waarde voor de stad. Het moet ontwikkeld worden voordat het helemaal uit handen van de RVB gaat. Maar er is veel risico. Voor de verkoopprocedure is het RVB heel beperkt in middelen. In de samenwerkingsovereenkomst staat dat de gemeente het bestemmingsplan aanpast ten behoeve van de verkoop. De gemeente moet dan wel weten wat er komt.
In Haarlem staat de koepel in de binnenstad in dichtbevolkt, moeilijk bereikbaar gebied. En er zijn geen parkeerplekken. In Breda is het gebouw gesitueerd aan het Chasséterrein met veel parkeerplekken en ruimte. In Arnhem staat de koepel midden in een woonwijk. Dat maakt het moeilijk om een bestemming te vinden dat strookt met de bewoners. Wat wordt het programma, hoe wordt die bepaald en wie gaat het uitvoeren? En, de koepels zijn ongeveer een derde van de gehele complexen, wat gebeurt met de rest? Constructief is transformatie duur, akoestisch is het slecht gesteld en er is een ongunstig verhouding tussen gevel- en vloeroppervlak. Maar de ruimte in de koepels is fantastisch en biedt kansen voor iets unieks.
De woningmarkt is nog wel te voorspellen, maar bijzondere bestemmingen niet. Dit betekent een uitdaging bij de programmabepaling. Het is wellicht beter om het gebouw tijdelijk in te vullen en te wachten op een beter moment als er nu nog geen passende bestemming zich voordoet. En soms zijn er onverwachte plannen, zoals het idee van een Cirque du Soleil in de koepel in Breda laat zien. Zo zijn deze projecten een inspirerend voorbeeld voor de vele gebouwtransformaties waar we de komende jaren in Nederland voor staan.
Kring van Adviseurs bijeenkomst 23 februari 2016
De Waag, Delft
Aanwezig waren: Michel van Rhee (Brinkgroep), Nicole van der Waart (Movares), Roger Kersten (Akroconsult), Pieterjan van der Hulst (Berenschot), Jurriën Veldhuizen (Deloitte), Jan Reinier van Angeren (Stibbe), als gast Patrick Joosten (BPD), Agnes Franzen (TU Delft) en Wilson Wong (TU Delft) voor verslaggeving.
Hoofdbeeld: G.Lanting/CC BY-SA 4.0
Cover: ‘marktselecties’
Door Wilson Wong
Project Manager at Ideal Projects
