Analyse Joost Schrijnen, gepokt en gemazeld in de wereld van de ruimtelijke ordening, las het pleidooi van de (emeritus) hoogleraren Co Verdaas en Friso de Zeeuw voor een nieuw sturingsconcept. Daarin geven zij hun visie op een effectief samenspel tussen overheden om integrale gebiedsontwikkeling mogelijk te maken. Schrijnen kijkt terug naar succesvolle programma’s uit het verleden, zoals de Vinex en Ruimte voor de Rivier, en komt tot de conclusie dat Verdaas en De Zeeuw niet ver genoeg gaan: “Om de grote ruimtelijke opgaven aan te pakken hebben we programmaorganisaties nodig die zorgen voor gezamenlijke doelbepaling en handelingsperspectieven.”
Onder het kabinet Rutte I is de ruimtelijke ordening in Nederland bewust gedecentraliseerd. Instituties van het Rijk, die zich bezighielden met zowel het stedelijk gebied als het landelijk gebied, zijn opgeheven en dat heeft de denkkracht en het handelingskader van de Rijksoverheid in het ruimtelijk domein fors teniet gedaan. Ik doel dan op het opdoeken van het ministerie van VROM met de Rijksplanologische Dienst, en het opheffen van de Dienst Landelijk Gebied bij het ministerie van LNV.
Het is op zich goed dat de lagere overheden meer verantwoordelijkheid hebben voor de ruimtelijke opgaven, aangezien zij in direct contact met burgers staan. De decentralisatie vond echter plaats zonder ondersteuning met duurzame en noodzakelijke publieke financiële middelen. Daarnaast is het mijn inziens net zo belangrijk dat de samenwerkingsverbanden tussen de verschillende overheidslagen losgetrokken zijn: de horizontale coördinatie binnen het Rijk en de verticale coördinatie (het gehele spectrum van Rijk tot gemeente) gericht op het gezamenlijk bepalen van doelen en het organiseren van een gezamenlijk handelingsperspectief zijn verdwenen. En dat terwijl we voor enorme ruimtelijke opgaven staan die om een integrale aanpak vragen.
Verzoenen van twee werelden
Als we de grote ruimtelijke opgaven waar Nederland voor staat voortvarend aan willen pakken, dan is het naar mijn idee essentieel om over twee onderwerpen goed na te denken. Ten eerste gaat het om de vraag op welke manier de interactie tussen Rijk en regio plaatsvindt en ten tweede hoe de noodzakelijke integrale benadering in de planvorming en uitvoering van ruimtelijke opgaven bevorderd kan worden.
In veel gremia wordt nagedacht over de gewenste sturing van de grote ruimtelijke opgaven in Nederland. Het recente voorstel van de leerstoel Gebiedsontwikkeling van de TU Delft met de titel Naar een nieuw sturingsconcept voor de ruimtelijke inrichting van Nederland daagt uit tot positieve reflectie en verdieping. Over de vijf hoofdopgaven verstedelijking, mobiliteit, klimaatadaptatie (inclusief zoetwater en veiligheid), transitie van het landelijke gebied (inclusief stikstofbeleid) en energietransitie die Co Verdaas en Friso de Zeeuw noemen, zijn we het allemaal wel eens. Zoals zij ook stellen heeft 10 jaar Rijksbeleid tot gevolg gehad dat een gedeelde sturingsopvatting ontbreekt. Laat staan dat er overeenstemming bestaat over investeringsmiddelen en een gemeenschappelijk handelingsperspectief. De Tweede Kamer, politieke achterbannen, ministeries, regio’s en private partijen die acteren in de ruimtelijke ordening zijn hopeloos verdeeld.
We zijn kennelijk iets kwijt geraakt. Wat is dat dan en wat kunnen we daar aan doen? Het is evident dat in de ruimtelijke ordening alle bestuurlijke niveaus relevant zijn en dat die zich met elkaar moeten verstaan. Daarbij is op de lagere schaalniveaus een integrale aanpak – in een publieke afweging van belangen – noodzakelijk, en dat verwacht de burger ook. Op nationaal niveau wordt juist sectoraal gestuurd, als gevolg van wetgeving en politieke en ambtelijke sturing. De uitdaging is om die twee werelden met elkaar te verzoenen.
Leren van het verleden
Om te bedenken hoe Rijk en lokaal niveau zich weer op een vruchtbare wijze tot elkaar kunnen verhouden, is het raadzaam om te analyseren hoe we dat in het verleden deden. Ik wil aan de hand van drie evident geslaagde en twee minder tot niet geslaagde voorbeelden laten zien in welke richting we de sturing van de grote ruimtelijke opgaven in Nederland ter hand kunnen nemen. Om uiteindelijk in aanvulling op de visie van Verdaas en De Zeeuw een bijdrage te leveren aan het debat hierover.
1. De Vinex. Gedeeld nationaal doel met betrekking tot de woningproductie. Vervolgens inzicht in een regionale ruimtelijke aanpak met condities voor noodzakelijke regionale uitvoering met geld voor groen, infrastructuur en investeringen per locatie. Daarover werden tussen Rijk en regio’s inhoudelijke en financiële afspraken gemaakt die in contracten werden vastgelegd. De rijksgeldstromen werden via die contracten gekoppeld aan de vinexregio’s, maar bleven intact in hun rijksbudgettaire kaders. Jaarlijkse rapportages van de uitvoerende regio’s borgden de communicatie met de Tweede Kamer.2. Mainportbeleid. Nationaal economisch beleid ambieerde de uitbreiding van Schiphol en de Rotterdamse haven. Dat werd voor de haven in een Planologische Kernbeslissing door het Rijk vastgelegd, niet nadat regionale (financiële) compensatiemaatregelen waren vastgelegd voor natuur en stedelijke kwaliteit. Ook hier gebeurde dat met behoud van sectorale budgettaire kaders van het Rijk, gekoppeld aan nationale wetgeving, en de uitvoering werd gedecentraliseerd. Een programmaorganisatie monitorde en rapporteerde aan het parlement. En dat loopt nog altijd.
3. Ruimte voor de Rivier. De aanpak van dit programma is vergelijkbaar met het Mainportbeleid. Het lukte de regio’s niet zelfstandig om de toenemende wateroverlast langs de rivieren op te lossen. De urgentie was onomstreden, een wet met een dubbeldoelstelling (waterveiligheid en ruimtelijke kwaliteit) deed wonderen, de uitvoering vond regionaal plaats met gezamenlijke kwaliteitsborging onder verantwoordelijkheid van Rijk en regio. En natuurlijk met een programmaorganisatie, die regionaal en nationaal rapporteert. Ruimtelijke kwaliteit werd onderdeel van het uitvoeringsbudget. Jaarlijks vond besluitvorming over projecten en programma’s plaats in regioparlementen en de Tweede Kamer. Daardoor werden meningsverschillen bij de uitwerking en uitvoering tussen Rijk en regio over alle aspecten politiek gemaakt in een vaste besluitvormingscyclus.
Tot zover de succesvolle programma’s, hierna gaat het schuiven.
4. Het Deltaprogramma. De eerste jaren ging het goed omdat de doelen en de opgaven gezamenlijk en intergouvernementeel werden gedefinieerd en vastgelegd. Dit gebeurde zowel regionaal als nationaal in de parlementen. Integraliteit was ook als doel geformuleerd met een vergelijkbare werkwijze als bij Ruimte voor de Rivier. Maar de Tweede Kamer blokkeerde een verbreding van de meerjarige middelen voor het Deltafonds. De rijksmiddelen mochten alleen besteed worden aan veiligheid. De doelstelling bleef wel staan, maar de regio’s moesten zelf maar zien of zij middelen hadden om die integraliteit te financieren. Dat werd in de Tweede Kamer besloten zonder te toetsen of in de regio’s wel voldoende middelen beschikbaar waren. Het resultaat: wel een programma, maar geen budget voor integraliteit.
5. Tenslotte de RESSEN. Het recente voorbeeld van deRegionale Energie Strategieën legt nog iets anders bloot. De ongelukkige manier waarop het Ministerie van Economische Zaken met de provincies afspraken maakte over de eerste tranche windmolens (voorafgaand aan het Klimaatakkoord) heeft er toe geleid dat de VNG (gemeenten) en het IPO (provincies) in de onderhandelingen over het Klimaatakkoord stelden het zelf wel te regelen in afzonderlijke RESSEN. Dat dat voorbij gaat aan een gesprek over landelijke netwerken en nationale efficiency, nam iedereen maar voor lief. Nu moet dat achteraf worden gerepareerd en valt de rekening ongetwijfeld hoger uit. Er vond dus ook geen gezamenlijke fact-finding plaats naar de vraag wat nodig zou zijn voor een geslaagde regionale aanpak met zicht op de koppeling met andere doelen buiten de energie-agenda.
De kern van de eerste drie aanpakken en van het begin van het Deltaprogramma was de gezamenlijke inzet voor de opgave, gezamenlijk werken aan regionale visievorming in een nationaal programma en afspraken over financiering. Bij afspraken over integrale financiering ging het uiteindelijk mis in het Deltaprogramma. Bij de laatste, de RES, is zelfs geen gezamenlijke interactie geweest om de opgave te definiëren. Daar komt bij dat na afloop, als de regionale visies er al liggen, de nationale energienetwerken nog ontworpen, en de regionale voorstellen daar weer ingepast moeten worden. Dat had dus gelijktijdig gemoeten.
Gezamenlijke handelingsperspectieven
Verdaas en De Zeeuw stellen in hun visie voor integrale samenwerking te stimuleren, maar gaan daarbij wat mij betreft niet ver genoeg. Het lijkt mij, op basis van de lessen uit het verleden, ook van belang dat er programmaorganisaties gevormd worden die zorgen voor gezamenlijke doelbepaling en het ontwikkelen van gezamenlijke handelingsperspectieven. En dat gezamenlijke is dan dus niet volgordelijk, maar vereist gelijktijdig werken op de verschillende schaalniveaus. Dat maakt dat regio’s zich moeten verstaan met een nationale context, en die ook mede kunnen ontwikkelen, en dat het Rijk zich vergewist van de regionale uitvoerbaarheid. Daarvoor is het in eerste instantie nodig, zoals Verdaas en De Zeeuw ook aangeven, dat het Rijk weer een duidelijke rol – met een sterk apparaat en voldoende kennis – inneemt in het samenspel in de ruimtelijke ordening.
Cover: Werkzaamheden 'Ruimte voor de Rivier' bij Deventer-De Worp, Apdency, 12 April 2015
Cover: ‘Werkzaamheden 'Ruimte voor de Rivier' bij Deventer-De Worp-> Apdency 12 April 2015’
Door Joost Schrijnen
Onder meer emeritus praktijkhoogleraar Strategie en Planning aan de TU Delft en heeft diverse leidinggevende functies bekleed in de wereld van ruimtelijke ordening.
