Hoe we de woningbouwopgave kunnen arrangeren

Overheid en marktpartijen waren de afgelopen jaren niet in staat genoeg woningen te bouwen om in de kwantitatieve woningbehoefte te voorzien. Dit heeft geleid tot een ‘statistisch' tekort van 279.000 woningen, oftewel 3,5 procent van de woningvoorraad.

Het woningbouwtekort draagt bij aan de verslechterde betaalbaarheid van wonen voor een deel van de Nederlandse huishoudens. Daarnaast lijkt er in toenemende mate sprake te zijn van verliesgevende gebiedsontwikkelingen, ondanks de sterke stijging van de huizenprijzen in de afgelopen jaren en de daarmee gepaard gaande verbetering van de opbrengstpotentie. Gevolg daarvan is dat veel van deze gebiedsontwikkelingen zonder overheidssubsidie niet totstandkomen.

De gebrekkige werking van de grond- en woningbouwmarkt leidt ertoe dat economische prikkels mogelijk onvoldoende de goede kant op sturen, waardoor ongewenste marktuitkomsten ontstaan vanuit maatschappelijk perspectief. In de eerste plaats komt bouwgrond soms niet op tijd beschikbaar voor de gewenste nieuwbouw van woningen, waardoor niet op tijd en in voldoende mate in de woningbouwbehoefte kan worden voorzien. Vertragingen kunnen optreden in ‘het hard maken’ van zachte plancapaciteit (planologische procedures; stikstofproblematiek) en soms zit versnipperd eigendom van grond op een woningbouwlocatie in de weg.

Daarnaast blijft een deel van de harde plancapaciteit – waar bij wijze van spreken vandaag nog met bouwen kan worden gestart – langer onbebouwd dan mag worden verwacht. Het gaat zowel om gronden in eigendom van gemeenten als van marktpartijen.

Onrendabele top

De redenen waarom dit gebeurt zijn divers. Zo zijn er soms toch nog bezwaarprocedures mogelijk en kan ook de financiering van de gebiedsontwikkeling of de financiële haalbaarheid een probleem zijn. Ook is het niet ondenkbaar dat strategische overwegingen van grondeigenaren (zoals spreiding van bouwvolume over meerdere jaren of speculeren op verdere stijging woningprijzen) een rol spelen. Onzekerheid over overheidsbeleid, of soms onrealistische verwachtingen over welke risico’s marktpartijen kunnen dragen kunnen eveneens van invloed zijn.

In de tweede plaats hebben veel woningbouwprojecten te kampen met aanzienlijke onrendabele toppen. Dat kan voor een deel verklaard worden door de ‘onrendabele’ eisen van gemeenten aan woningbouwprogramma’s (aandeel sociale woningbouw) en de (bovenmatige) toerekening van publieke infrastructuurkosten aan grondexploitaties. De stijgende inbrengwaarde van ruwe grond – de kosten voor de verwerving van die grond – speelt vermoedelijk ook een rol.

In financiële zin zijn de grond- en woningmarkt communicerende vaten. Stijgt de prijs van woningen, dan stijgt de waarde van de grond. Dat leidt tot een ‘strijd om het surplus’ tussen de oorspronkelijke grondeigenaren, gemeenten, projectontwikkelaars, bouwers en beleggers. Op kansrijke woningbouwlocaties hebben de oorspronkelijke grondeigenaren veel macht en kunnen ze (vermoedelijk) hoge prijzen vragen voor de ruwe grond. Dit verklaart voor een deel waarom, ondanks de steeds maar stijgende woningprijzen, grondexploitaties te kampen hebben met onrendabele toppen.

Ten slotte leidt marktmacht door ontwikkelende grondeigenaren, op basis van een verworven grondpositie, tot een sterke positie voor die eigenaar, wanneer hij met een gemeente onderhandelt over het woningbouwprogramma. Die gemeente moet immers wel zakendoen met de grondeigenaar, vanwege het zelfrealisatierecht van de laatste.

De praktijk is dat de gemeente en de ontwikkelende grondeigenaren er meestal wel uitkomen, maar grenzen aan de financiële haalbaarheid van een gebiedsontwikkeling kunnen er bijvoorbeeld toe leiden dat het woningbouwprogramma wordt aangepast (minder betaalbare woningen dan de gemeente zou willen) of dat de overheid (een deel van) de kosten van publieke voorzieningen op een andere wijze financiert. We kunnen het niet bewijzen, maar het is niet uitgesloten dat bij ‘gezonde concurrentie’ (openbare aanbesteding van een project) andere uitkomsten mogelijk zouden zijn geweest.

Ambitieus pakket

Minister Hugo de Jonge voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening komt nu met een ambitieus pakket aan maatregelen om het bouwtempo op te schroeven. De regie wordt versterkt via prestatieafspraken met medeoverheden zodat iedereen zijn ‘fair share’ doet en gecommitteerd is aan de opgave. Hiertoe worden bestuurlijke akkoorden gesloten met provincies, waarna de provincies deze afspraken vertalen in bestuurlijke akkoorden naar gemeenten, die in regionaal verband samenwerken. In alle regio’s worden regionale woondeals gesloten. Een landelijke versnellingstafel, vergroten van capaciteit en expertise met het oog op de tijdige en strategische inzet van grondbeleid voor het sneller realiseren van woningbouwplannen en het bevorderen van klimaatbestandig bouwen vormen een greep uit de maatregelen om sneller van initiatief naar realisatie te komen.

Snelle woningbouw wordt gestimuleerd door het beschikbaar stellen van middelen voor woningbouw (de woningbouwimpuls), financiële ondersteuning op het gebied van bovenplanse of bovenlokale bereikbaarheidsproblematiek en maximale inzet van het Rijksvastgoedbedrijf. Ten slotte worden zeven verstedelijkingsregio’s en daarin vijftien grootschalige integrale woningbouwgebieden aangewezen om grootschalige woningbouw te faciliteren.

De ambities van het Programma Woningbouw zijn mooi, maar zijn de ambities ook realistisch en uitvoerbaar? We plaatsen enkele kanttekeningen en doen suggesties voor versterking van de uitvoerbaarheid.

De ambitie om 900.000 woningen te bouwen tot en met 2030 is prima, maar we weten allemaal dat de woningbehoefte ook hoger kan uitvallen, of lager. Leidt de Oekraïne-crisis tot een wereldwijde crisis, met grote gevolgen voor vastgoedmarkten waardoor dan ook de Nederlandse woningmarkt geraakt wordt, of resulteert het in een structureel grotere vraag naar woningen door vluchtelingen die hier emplooi vinden en besluiten hun toekomst hier op te bouwen? Dat betekent dat je ook ‘exit scenario’s’ nodig hebt.

De aandacht voor de problematiek van krimpregio’s is weliswaar volledig vervaagd, maar het is niet uitgesloten dat dit soort problemen op den duur in sommige woningmarktregio’s weer opdoemen. Bovendien dreigt altijd weer het spook van grote verliezen op grondexploitaties door tegenvallende grondopbrengsten als de vraag naar nieuwbouw koopwoningen inzakt, als de verkoopprijzen van die woningen tegenvallen, of als het woningbouwprogramma moet worden aangepast.

En is het nu wel zo verstandig om ernaar te streven dat twee derde van de nieuwbouwwoningen betaalbare huur- en koopwoningen moeten zijn? Hoe wenselijk het ook is om meer betaalbare woningen te bouwen, met een nieuwbouwproductie die jaarlijks slechts circa 1 procent aan de woningvoorraad toevoegt schiet je niet erg op, terwijl het ook nog maar de vraag is hoe lang die nieuwbouwwoningen betaalbaar blijven. Daarnaast zijn er miljarden aan woningbouwsubsidies nodig om betaalbare woningen te kunnen bouwen. Kun je die miljarden niet beter direct en effectiever aanwenden ten behoeve van de doelgroepen die urgent op zoek zijn naar betaalbare woningen, door doelgroep-gerichte subsidies of subsidies om doorstroming vanuit de betaalbare voorraad te stimuleren?

Pijnlijke keuzes

De opgaven rondom de fysieke leefomgeving komen samen in de regio. In de meeste regio’s zijn volop plannen in voorbereiding rondom verstedelijking, klimaat, energietransitie en bereikbaarheid. Uit de optelsom aan ambities blijkt dat soms pijnlijke keuzes noodzakelijk zijn. Dat vergt dat opgaven in samenhang landen in de regio, investeringen (publiek en privaat) op elkaar worden afgestemd, en er soms ook een knoop moet worden doorgehakt. Het betrekken van de private sector en maatschappelijke partijen is daarbij cruciaal. Immers, de overheid bouwt zelf geen woningen of windmolens. Ook kan zij marktpartijen en corporaties niet zomaar dwingen om dit te doen.

Transparantie en marktinformatie dragen bij aan de versterking van de marktwerking op de grond- en woningbouwmarkt. We denken dat die transparantie op twee manieren kan worden verbeterd. In de eerste plaats lijkt het voor marktpartijen steeds moeilijker te worden om vroegtijdig zicht te krijgen op de omvang van de kosten van publieke infrastructuur die gemeenten verhalen op ontwikkelende grondeigenaren.

Dat komt enerzijds doordat zich nieuwe ‘kostensoorten’ aandienen (onder andere klimaatadaptatie, gezonde leefomgeving, natuurinclusiviteit) en anderzijds doordat er veel variatie is in de omvang van de bijdragen die gemeenten in anterieure overeenkomsten vragen voor ruimtelijke ontwikkelingen. Wij raden aan om te onderzoeken hoe gemeenten aangespoord kunnen worden om hier meer transparantie in te betrachten.

In de tweede plaats ontbreekt het aan transparantie met betrekking tot de grondposities en bouwclaims die marktpartijen en gemeenten hebben op (toekomstige) woningbouwlocaties en grondprijzen. Uiteraard wordt het grondeigendom geregistreerd door het Kadaster, maar die registratie geeft niet altijd voldoende inzicht in de partijen die achter het geregistreerde eigendom zitten of in de (ontwikkel)rechten die zijn verbonden aan het grondeigendom.

Daarnaast ontbreekt bijvoorbeeld inzicht in privaatrechtelijke overeenkomsten over bouwclaims (tussen gemeenten en projectontwikkelaars) en opties tot koop (tussen projectontwikkelaars en grondeigenaren). Overheden en marktpartijen hebben elkaar nodig. Gebrek aan transparantie leidt tot een gebrek aan vertrouwen over en weer en bemoeilijkt de onderhandelingen over gebiedsontwikkelingen.

Eigenaarschap

Hoe kan het samenspel tussen overheid en markt in positieve zin worden veranderd? Deze vraag stellen we op een moment waarop we een bredere beweging signaleren van overheden die weer meer eigenaarschap willen nemen bij het adresseren van grote maatschappelijke opgaven. Het perspectief van een overheid die enkel ‘ordent’ en erop vertrouwt dat maatschappelijke en private partners daarbinnen tot optimale resultaten komen is aan het einde van een cyclus gekomen, zo lijkt het. Deze beweging was al een aantal jaren onderweg en is door de coronacrisis versterkt. Die crisis heeft laten zien dat een overheid soms meer moet doen dan ‘ordenen’ om een maatschappelijke opgave het hoofd te bieden.

We hoeven zeker niet bij scratch te beginnen. Sterker nog, we hebben als samenleving al een aantal collectieve opgaven in arrangementen georganiseerd waarbij de missie centraal staat en ondernemers en andere partners uitgenodigd worden die missie te volbrengen, zoals in de zorg en de aanbesteding van het openbaar vervoer.

In de gebiedsontwikkeling is eerder het model van de regionale investeringsagenda (RIA) uitgewerkt. Daarin krijgen ambities rondom woningbouw, klimaat, bereikbaarheid en energie een samenhangend programmatisch perspectief op regionale schaal. Publieke kaders geven daarbij richting door zicht te geven op beschikbare publieke middelen. Zo kunnen private partners de eigen investeringen beter richten en worden ze uitgenodigd hun expertise en slagkracht in te zetten. Op deze wijze versterken publieke en private partners elkaar vanuit de eigen specifieke rol en verantwoordelijkheid.

In vervolg op deze denkrichting is het voorstelbaar dat in de nabije toekomst de regio – al dan niet in samenspraak met het rijk – langjarige concessies gaat uitgeven aan consortia van beleggers, ontwikkelaars en corporaties en mogelijk ook andere relevante partners om de regionale woningbouwopgave te realiseren. Dus niet voor elke individuele woningbouwlocatie ingewikkelde publiek-private samenwerkingsconstructies opzetten, maar een andere vorm van publiek-private samenwerking op regionaal niveau.

Partijen (publiek en privaat) mogen daarbij gevraagd worden hun assets in te brengen voor het realiseren van de maatschappelijke opgaven zoals gedefinieerd in de regionale investeringsagenda. Op deze wijze blijft de overheid politiek gelegitimeerd kaderstellend, krijgt de markt richting en langjarig perspectief – méér stabiliteit en minder cycliciteit - en worden de specifieke kwaliteiten, competenties en assets optimaal benut.

Uiteindelijk blijken heel veel van onze keuzes te zijn gebaseerd op onderliggende waarden en normen, terwijl we meestal praten over instrumenten, geld en wetgeving. Alleen daarom is het al de moeite waard onszelf de vraag te stellen hoe bewust we het institutionele arrangement voor de woningmarkt organiseren zoals we doen of dat er in de loop der vele jaren veel onderliggende aannames zijn ingeslopen waar we ons nauwelijks nog van bewust zijn.

Hopelijk is dit essay de aanleiding onszelf de vraag te stellen of er in de toekomst andere arrangementen voor de realisatie van de woningbouwopgave denkbaar zijn, in plaats van het steeds opnieuw richten van onze inzet op het optimaliseren van de bestaande woningmarkt.