Hoe we lering kunnen trekken uit de Reconstructie Zandgronden voor de gebiedsgerichte aanpak stikstof

Op de zandgronden in het zuiden en oosten van Nederland staan intensieve veehouderij en natuur al enige decennia op gespannen voet met elkaar. Eind jaren ’90 van de vorige eeuw werd vanwege de uitbraak van de varkenspest (1997) in het Oost-Brabantse dorp Venhorst, een forse herstructurering van de intensieve veehouderij noodzakelijk geacht. Wat begon met vrij centralistische ideeën over de sanering van de varkenshouderij groeide in enkele jaren uit tot een integrale, gebiedsgerichte aanpak.

De pest bood niet alleen de kans om geld en aandacht te genereren voor het platteland, maar ook de gelegenheid om al langer lopende problemen rond waterkwaliteit, natuurontwikkeling en verdroging aan te pakken. Vanwege de impact van de veehouderijsector op de leefomgeving (stank, ammoniakuitstoot) was de verbinding met de ruimtelijke agenda snel gelegd. Onder de noemer Reconstructie Zandgronden werd een totale herinrichting van de zandgronden nagestreefd. Een herinrichting, die de gestapelde problemen op het zand moest oplossen, met draagvlak van alle betrokkenen.

Reconstructie revisited

Na een intensief onderhandelingsproces tussen Rijk en regio werd in 2003 een Reconstructiewet aangenomen waarmee in de zandgebieden meervoudige doelstellingen – op het vlak van natuur, water, milieu, landbouw en leefbaarheid - konden worden bereikt. Het Rijk stelde 800 miljoen euro beschikbaar voor de uitvoering, en via Brussel waren er middelen beschikbaar voor cofinanciering van projecten. De planvorming werd neergelegd bij gebiedscommissies, waarin de geïnstitutionaliseerde belangen (van landbouw tot natuur) waren vertegenwoordigd. Zij moesten zorgen dat de integrale zonering – een belangrijk onderdeel van de wet – werd verankerd in reconstructieplannen.

Het idee achter de zonering was dat de druk op de natuur kon worden verlicht en de landbouw gelijktijdig ontwikkelruimte kreeg. Intensieve veehouderijen nabij gevoelige natuur (extensiveringsgebied) zouden worden verplaatst naar zogenoemde landbouwontwikkelingsgebieden (LOG’s). Het zou de plek zijn waar innovatieve, vaak kapitaalintensieve bedrijven, die vooropliepen in aandacht voor dierenwelzijn en verminderde uitstoot van ammoniak, toekomstperspectief werd geboden. In het tussenliggende ‘verwevingsgebied’ zouden de kleinere gezinsbedrijven in een nieuwe balans met natuur, landschap en andere functies opereren. Met nieuwe instrumenten, zoals de Ruimte-voor-Ruimte regeling, werden veeboeren die wilden stoppen geholpen.

Ondanks goede intenties en het aanvankelijke enthousiasme onder betrokken gebiedspartners, liep de energie al snel uit het proces. Slechts een gering aantal boeren bleek bereid om zijn/haar bedrijf te verplaatsen. De beoogde dynamiek van verplaatsing van boerenbedrijven vanuit de extensiveringsgebieden naar de LOG’s kwam nauwelijks op gang. Er werd geen rekening gehouden met het verdienmodel van boeren in extensiveringsgebieden. En voor plattelandsbewoners bleek wonen in (de nabijheid van) een LOG weinig aanlokkelijk.

Waar bedrijvendynamiek was verondersteld, bleek kapitaalintensivering en schaalvergroting het (onbedoelde) gevolg en nam, ondanks de massale stop van boerenbedrijven, de veestapel eerder toe dan af. Vooral in de Reconstructiegebieden in Noord-Brabant en Limburg was enkele jaren na de Reconstructie de veestapel alweer op het niveau van vóór de varkenspest. Met als gevolg dat de druk op de natuur niet wezenlijk werd verlicht.

Renovatio ruralis

Niet vreemd dus dat twee decennia later de spanning tussen intensieve veehouderij en natuur onverminderd actueel is. Ditmaal is het niet een veterinaire crisis, maar een gerechtelijke uitspraak van de Raad van State die de aanleiding vormt voor een nieuwe ronde gebiedsgericht beleid. Het hoogste bestuursorgaan van ons land legde in 2019 een bom onder de zogenaamde Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), bedoeld om de stikstofuitstoot te reguleren en reduceren.

Stikstof is funest voor de natuur en wordt voor ruim 40% veroorzaakt door de landbouw (in de vorm van ammoniak). De bestuursrechter oordeelde dat de PAS niet als basis mag worden gebruikt voor toestemming voor activiteiten – zoals de uitbreiding van een veehouderij of de aanleg van een weg - die extra stikstofuitstoot veroorzaken. De stikstofcrisis was geboren.

De uitspraak van de Raad van State dwingt de overheid om de beloofde reductie van de stikstofuitstoot bij de bron aan te pakken. Om dat te doen werkt het kabinet aan een groot pakket maatregelen om de natuur sterker te maken, het verlies van biodiversiteit te herstellen én perspectief te bieden aan de agrarische sector.

Een Stikstofwet en Nationaal Programma Landelijk Gebied met een transitiefonds en Stikstoffonds moet de uitdagingen op het gebied van landbouw en natuur oplossen. Een belangrijk onderdeel vormt de ‘gebiedsgerichte aanpak stikstof’, waarin het verbeteren van de condities rondom stikstofgevoelige Natura 2000 gebieden centraal staat. Het zoeklicht wordt daarbij vooral gericht op de zandgronden in Gelderland, Overijssel, Noord-Brabant en de Gelderse Vallei, omdat deze regio’s verantwoordelijk zijn voor de helft van de stikstofneerslag op natuurgebieden.

Hoewel de aanleiding en politiek-bestuurlijke context een andere is, is de onderliggende problematiek van zowel de Reconstructie als de gebiedsgerichte aanpak stikstof dezelfde. Het is de spanning tussen veehouderij en natuur, economie en ecologie, die de overheid ertoe beweegt om – wederom via het ruimtelijke spoor - op zoek te gaan naar een nieuwe balans. Opnieuw is de aanname dat een gebiedsgerichte aanpak kan helpen om de zich opstapelende problemen in deze gebieden (verdroging, uitputting van de bodem, transitie landbouw, vrijkomende agrarische gebouwen, etc.) te combineren en in samenhang aan te pakken. Er gaan al langer stemmen op voor een landinrichting 2.0, om de juiste boer op de juiste plek te krijgen. De gedachte is dat de stikstofaanpak als hefboom voor de ‘wederombouw’ van het platteland (renovatio ruralis) kan werken.

Planologische geheugensteun

Nu Rijk en regio zich opnieuw opmaken voor een nieuwe ronde gebiedsgericht beleid is het verstandig niet alleen vooruit, maar ook terug te kijken. Als we de Reconstructie Zandgronden als planologische geheugensteun benutten voor de gebiedsgerichte aanpak stikstof, wat zijn dan de belangrijkste lessen? Wat kunnen en moeten we nu echt anders doen? Deze vragen zijn actueel en relevant. De gebiedsgerichte aanpak stikstof gaat immers om (zeer) veel geld (25 miljard Euro tot 2035) en belangrijke maatschappelijke opgaven. De bestuurlijke verwachtingen zijn hooggespannen. En de druk op de agrarische sector is groot. Op basis van de reconstructiepraktijk formuleren we een vijftal adviezen waar de gebiedsgerichte aanpak (in ontwikkeling) zijn voordeel mee kan doen.

1: Houd het oog op de bal

Een integrale, gebiedsgerichte benadering heeft vele voordelen, maar ook een nadeel. Het vergroot namelijk niet alleen de kansen voor samenhangende aanpak van uiteenlopende opgaven, maar ook de bestuurlijke en beleidsmatige complexiteit. Dat laatste was het geval in de Reconstructie. Hoewel in eerste aanvang een sanering van de intensieve veehouderij voorop stond, werd in de loop van het proces de doelstelling verbreed. De Reconstructie moest ook ruimte bieden voor water en natuur, een mooier landschap, wonen in het groen; kortom, een vitaler platteland werd het leidmotief. Steeds meer partijen deden mee en moesten met elkaar overleggen. Dit werkte vertraging en onduidelijkheid in de hand.

De praktijk kende ingewikkelde politieke, particuliere en zakelijke belangen. Met als gevolg dat de verduurzaming van de intensieve veehouderij, waar het om begonnen was, op de achtergrond raakte. De les voor de gebiedsgerichte aanpak stikstof: houd het oog op de bal, zodat verbreden niet leidt tot verwateren van de stikstofdoelstellingen. Monitoring van gemeten (in plaats van gemodelleerde) stikstofwaarden op gebiedsniveau kan daarbij helpen.

2: Organiseer langjarig commitment

Gebiedsgerichte processen vergen een lange adem, over bestuursperioden heen. Om koers te houden is het daarom van belang dat samenwerkende overheden op één lijn zitten, en die lijn ook vasthouden. Dat is gemakkelijker gezegd dan gedaan. In de Reconstructie was van meet af aan sprake van een ingewikkelde strijd tussen Rijk en provincies rond geld, zeggenschap en proces. Dat resulteerde in veel overleg met diverse akkoorden en convenanten om tot (tijdelijke) consensus te komen.

Kabinetswisselingen zorgden daarnaast voor ingrijpende, politieke koerswijzigingen. Zo verschoof in de loop van de Reconstructie de nadruk van bedrijfsverplaatsing naar technische maatregelen op bedrijfsniveau. Niet-grondgebonden mestrechten werden door VDD en D66 bewindslieden op het ministerie van landbouw uit de markt gehaald, maar later - door hun opvolgers van CDA-huize - weer afgezwakt. De veehouderij kon zo blijven groeien. Een duidelijke koers met meerjarig commitment en stevige afspraken tussen Rijk en regio kunnen dit voorkomen. Die afspraken moeten wel tegen een politiek stootje kunnen.

3: Wees duidelijk over wat waar mag (en wat niet)

De gebiedsgerichte aanpak stikstof concentreert zich op een ruimtelijke aanpak van problemen. Een dergelijke aanpak vraagt om scherpte. Die miste in de Reconstructie. De zonering was een compromis, met een onduidelijke situatie tot gevolg met betrekking tot de vraag wat nu waar wel en wat nu juist niet mocht. In de extensiveringsgebieden werden bestaande (vee)rechten gerespecteerd, waarmee de prikkel tot verplaatsen werd weggenomen.

Uitkoop van bedrijven was bovendien vrijwillig. De beperkingen uit de Reconstructiewet voor de verwevingsgebieden bleken (te) vaag en dus lastig te handhaven. Veel potentiële verplaatsers breidden uiteindelijk liever uit op de bestaande locatie. In de LOG’s verhinderden milieu- en natuurbeperkingen juist de nieuwvestiging van bedrijven. Zo kon het gebeuren dat de omvang van het aantal verplaatsers in geen verhouding stond tot de autonome ontwikkeling van de bedrijfsuitbreidingen in met name de verwevingsgebieden (die nauwelijks werden begrensd). Buiten de LOG’s bleek het beter boeren.

4: Het gaat niet zonder inzet van ketenpartners

Een sec ruimtelijk perspectief draagt nog een ander gevaar in zich, namelijk dat cruciale stromen en schakels in de agroketen buiten beschouwing worden gelaten. Zo richtte de Reconstructie zich ondanks de forse milieuopgave niet op vermindering van nutriëntenstromen in de veehouderij. En voor de veterinaire en gezondheidsaspecten was al helemaal geen aandacht.

In de ruimtelijke planvorming stond de boer als primaire producent centraal zonder zich rekenschap te geven van de rol en het belang van toeleveranciers (van veevoer), afnemers, financiers, retail en consument. Zij konden en kunnen boeren een alternatief toekomstperspectief bieden, maar waren geen onderdeel van de opgave. Door de fixatie op het ruimtelijke instrumentarium werden andere sturingsmogelijkheden om bijvoorbeeld via beprijzing (‘true pricing’) te sturen (en daarmee ketenpartners medeverantwoordelijk te maken) niet of onvoldoende benut. Met als gevolg: doorontwikkeling zonder verduurzaming, maar ook boeren die zich klemgezet voelen.

5: Reken niet buiten de burger!

Gebiedsgericht betekent nog niet altijd mensgericht. In het Reconstructieproces zaten de geïnstitutionaliseerde belangen aan tafel en onderhandelden met elkaar. Voor signalen van bewoners van het buitengebied was minder oog. Ondanks de inzet op duurzame ontwikkeling bepaalden Planet en Profit het debat, niet People.

Voor het sociale aspect was lange tijd nauwelijks aandacht. Kritische geluiden vanuit de samenleving drongen niet of onvoldoende door aan de onderhandelingstafels. Deze tekortkoming had enorme repercussies. Toen de plannen voor de LOG’s concreet werden, riep dat verzet op onder bewoners. Het ‘Megastallen NEE’ protest dat in 2009 in Noord-Brabant opflakkerde, was hiervan een uiting. Reden voor de provinciale politiek om de LOG’s ‘on hold’ te zetten. Het is deze bestuurscentrische en belangenvertegenwoordigende aanpak die ook ingebakken zit in de gebiedsgerichte aanpak stikstof. Dat is een gevaar. Het zorgt voor een zeker autisme als het gaat om bredere, maatschappelijke belangen die – onvermijdelijk – op tafel komen.

Weerbarstige praktijk

Hoewel de gebiedsgerichte aanpak stikstof zeker kansrijk is om de gestapelde problemen in de zandgebieden op te lossen en natuur en landbouw van een duurzaam perspectief te voorzien, is succes niet gegarandeerd. Als de Reconstructie ons iets leert, is dat fraaie ambities al te gemakkelijk stuklopen op de weerbarstige praktijk. Dat geldt zeker voor een van de meest taaie transities van onze tijd; die van de verduurzaming van de intensieve veehouderij. Laten we dus niet onbezonnen aan de slag gaan, maar het verleden benutten als rijke bron van planologische wijsheid.