Hoogste tijd voor Rijksprogramma Stedelijke Verdichting

Op 13 oktober tekende minister Hugo de Jonge de 12 woningbouwafspraken met de provincies, de eerste echte vervolgstap van de Nationale Woon-en Bouwagenda (NWBA). Met de NWBA neemt de rijksoverheid weer meer de regie op het thema wonen. Dat doet het Rijk met onderliggende programma’s voor woningbouw, betaalbaarheid, aandachtsgroepen, ouderen, verduurzaming en leefbaarheid & veiligheid. Deze programma’s zijn allemaal noodzakelijk en zeer gewenst, maar de samenhang ontbreekt. Bovendien ontbreekt een essentieel onderdeel. De puzzel is te leggen met een visie en aanpak voor de bestaande stad: een programma stedelijke verdichting.

Eenzijdige focus

Vanaf de start van zijn ministerschap heeft Hugo de Jonge de focus gelegd op het realiseren van 900.000 woningen, in een (op zich logische) onderverdeling naar sociale huur, middenhuur & betaalbare koop en overig. Via de woningbouwafspraken met de provincie, te vertalen naar regionale woondeals, wil het Rijk sturen op het halen van de gewenste aantallen. Daarbij is er vooral veel aandacht en rijksgeld beschikbaar voor 17 grootschalige woningbouwgebieden: daar moet bijna de helft van de woningbouw worden gerealiseerd. Dat klinkt logisch, maar dat is het helaas niet. De aantoonbaar meest kansrijke optie ziet het Rijk namelijk over het hoofd.

Er is in de media en een deel van de sector vooral heel veel aandacht voor bouwen in het weiland. Dat tussen 2005 en 2020 bijna twee derde van het aantal woningen gebouwd is in bestaand (stedelijk) bebouwd gebied zal voor velen dan ook een verrassing zijn. Behalve voor diegenen die dagelijks actief zijn in de woningbouw. Bouwen in de stad bestaat uit een zeer gemengd palet: toegevoegde woningen boven winkels, nieuwe appartementencomplexen, herstructurering, grootschalige transformatie. In bijna alle Nederlandse steden zien we deze mix terug.

Grootste vraag

De triomf van de stad is daarmee geen wensdenken van een groepje hoogopgeleide urbanisten, stedenbouwkundigen of architecten, maar een daadwerkelijk feit. Het is simpelweg dé reden dat huizenprijzen in de stad het hoogst zijn en de wachtlijsten voor een sociale huurwoning het langst: de grootste vraag doet zich voor naar wonen in stedelijk gebied. En voorzien in die vraag betekent bouwen in de stad.

Daarbij gaat het natuurlijk niet alleen om woningen. Nederland heeft immers niet alleen te maken met een woningbouwopgave. Ook de energietransitie, de transitie naar duurzame mobiliteit en de klimaatadaptatie (om maar enkele van de transities te noemen) vragen de nodige aandacht – en terecht. Het slim combineren van die opgaven is een grote uitdaging, maar biedt ook nieuwe kansen. Voor een schonere, aantrekkelijke en gezonde leefomgeving.

Kleinere huishoudens

Daarnaast is er een vaak vergeten opgave die volgt uit de daling van de gemiddelde huishoudensgrootte. Veel stadswijken waar ooit vooral (grote) gezinnen woonden, kennen nu een veel diversere bevolkingsopbouw. Ook hier rukken de een- en tweepersoonshuishoudens op. Met als resultaat dat bij een gelijkblijvend aantal woningen de totale bevolkingsomvang krimpt. Voor het in stand houden (of creëren) van voorzieningen (openbaar vervoer, winkels, publieke voorzieningen) is juist een stabiel of groeiend aantal inwoners nodig. En laten nou net de naoorlogse wijken voldoende ruimte voor verdichting bieden.

Neem een Nolli-kaart van een willekeurige stad of dorp en wat het eerste opvalt is dat de naoorlogse inzet op licht, lucht en ruimte op zich zeer geslaagd is. Hetzelfde geldt voor het paradigma van functiescheiding. De keerzijde is er echter ook: de relatief grote afstanden tussen wonen, werken en voorzieningen zorgen ervoor dat mensen voor hun dagelijkse activiteiten (binnen het daily urban system) in hoge mate van de auto afhankelijk zijn. De dagelijkse files op de weg, maar ook de drukte op het spoor zijn niet het resultaat van een gezonde economie maar een teken van verkeerde planologische keuzes, te weinig investeringen in duurzame mobiliteit en vooral het missen van grote kansen.

Slimme verdichting

Verdichten van de stad is noodzakelijk om de grote opgaven van onze tijd aan te kunnen, maar het is ook een vorm van slim (maatschappelijk) investeren. Allereerst natuurlijk omdat we op deze manier die hele grote groep Nederlanders bedienen die in een prettige stedelijke omgeving willen wonen. Maar de winst is groter. De Vereniging Deltametropool heeft in samenwerking met het PBL niet minder dan 36 doelen weten te identificeren waar binnenstedelijke verdichting aan bij draagt, onder te verdelen in ruimte & mobiliteit, sociaal & economie, milieu & gezondheid en governance. Samengevat is in mijn ogen met slimme verdichting de meeste milieu- en gezondheidswinst en versterking van de (lokale) economie te bereiken. En kunnen we tegelijkertijd voor 2030 het merendeel van de gevraagde 900.000 woningen realiseren.

Meer aandacht

We moeten dus vol inzetten op stedelijke verdichting. Dat levert onze leefomgeving en economie het meeste op. Maar omdat dit niet vanzelf gaat en niet zelden complexe processen betreft, is hiervoor veel meer aandacht, samenwerking en geld nodig. Een programma stedelijke verdichting kan een eerste stap zijn om daarvoor de benodigde aandacht te krijgen. Ik geef graag een eerste aanzet.

Het begint met een visie van het Rijk op de stad, meer uitgewerkt dan de globale ambities uit de NOVI (en het programma verstedelijking en bouwen). Nu staat letterlijk op pagina 28 van het hoofddocument van de NOVI: “Het is op korte termijn vaak sneller en goedkoper om in het buitengebied woningen of bedrijfsbebouwing te ontwikkelen”.

Voor wat betreft de woningbouw is deze stelling aantoonbaar onjuist. Qua woningproductie weten we dat vooral binnenstedelijk toevoegen zin heeft en qua prijzen ontlopen de publieke onrendabele toppen elkaar weinig, zeker wanneer bedacht wordt dat binnenstedelijk ook veel sociale huur wordt toegevoegd.

Betere omgeving

En dan komt de kwaliteitsimpuls voor onze leefomgeving in zicht. Juist door te verdichten, kunnen we onze bestaande stedelijke omgeving verbeteren. Door deze aantrekkelijker en gezonder te maken en stadsbewoners in de nabije omgeving alle noodzakelijke voorzieningen (incl. werk) te bieden. Daarbij baseren we de mobiliteit in eerste instantie op loop- en fietsafstanden, vervolgens op het openbaar vervoer en pas in de allerlaatste plaats op automobiliteit. Op deze manier optimaliseert de stad het daily urban system voor stedelingen. En dat is in mijn ogen dé centrale ambitie voor het programma stedelijke verdichting.

De vervolgstap is inzicht krijgen in kansrijke locaties. De opgave is om de bruto verdichtingscapaciteit van een stad te vertalen in een woonvisie of verstedelijkingsvisie naar een netto verdichtingscapaciteit. Het gaat dan niet alleen om onbebouwde locaties, maar nadrukkelijk ook naar kansen voor meervoudig ruimtegebruik, zoals bijvoorbeeld het benutten van daken of de noodzaak van een actieve plint. Zo ontstaat op stadsniveau duidelijkheid over de mogelijkheden van verdichting. Vervolgens kan met wijkbewoners, corporaties en ontwikkelaars concreet het gesprek worden gevoerd is over (on)gewenste ontwikkelingen.

Om te komen tot de gewenste versnelling en verbreding van de verdichtingsopgave zijn afzonderlijke arrangementen nodig voor de corporatiesector, de marktsector en de medeoverheden. Ik loop ze langs. De meest eenvoudige aanpak betreft corporaties. Zij hebben veel bezit in de oudere naoorlogse wijken, juist daar waar veel onderbenutte ruimte is. Hiervoor hebben corporaties wel nieuwe instrumenten en middelen nodig. Het gaat dan om een (gebiedsgerichte) verruiming van de DAEB-tak, om zo te kunnen bouwen in de gewenste mix aan woningen, maar ook het toevoegen van maatschappelijk en zorgvastgoed en goedkope bedrijfs- en winkelruimte. Maar ook door VVE-constructies te vereenvoudigen.

Push en pull

Door verdichtingsopgaven vrij te stellen van Vennootschapsbelasting ontstaat de benodigde extra investeringsruimte. Wanneer het economisch tij tegenzit, kan met gerichte subsidies de bouwproductie door corporaties op peil blijven. De verdichtingsopgave zou bovendien een verplicht onderdeel van de prestatieafspraken tussen gemeente en corporaties per gemeente moeten zijn.

Voor de particuliere sector is een mix van push- en pullfactoren nodig. In veel wijken treffen we onbenutte ruimte aan, in gebouwen en op (onderbenutte) locaties. Parkeren op maaiveld is misschien wel het meest tastbare voorbeeld. Een combinatie van een leegstandsbelasting en mogelijkheden om (leegstaand) vastgoed fiscaal aantrekkelijk te herwaarderen, zal leiden tot een hoop kansrijke ontwikkellocaties.

Meer capaciteit

Ten slotte de rol van de medeoverheden. Verdichting in steden en dorpen begint met duurzame mobiliteit: investeren in lopen en fiets, maar ook fors investeren in openbaar vervoer: hoogfrequent, fijnmazig en betaalbaar. De individuele winst (lage mobiliteitskosten, toegankelijkheid, gezondheid, tijdswinst) en collectieve winst (lagere infrastructuurkosten, duurzaamheid) maken dit een schot voor open doel.

Gemeenten moeten ook in staat worden gesteld de verdichting te versnellen en te verbreden. Hiervoor is vooral capaciteit nodig. Investeren in de uitvoeringscapaciteit van gemeenten lost niet op de korte termijn alle problemen op, maar is wel relatief goedkoop en vooral nodig voor een structureel hogere bouwproductie.

Conclusie: we hebben een uitgewerkte visie van het Rijk nodig, niet op detailniveau maar concreet gericht op wat een moderne stedelijke omgeving is. Duidelijke kaders over toegankelijkheid van de stad, mobiliteit en meervoudig ruimtegebruik zijn vervolgens te vertalen in een bruto verdichtingsopgave per gemeente. Die biedt dan inzicht in bebouwings- en bevolkingsdichtheden, de kansen van leegstand, functiemenging, de toegankelijkheid van duurzame mobiliteit en de lokale opgave die hieruit volgt.

Met aanpassing van wetgeving kan het Rijk het proces versnellen. Het Rijk is al drukdoende met de Wet versterking regie op de volkshuisvesting. Deze kan aangevuld worden met:

1. Vervanging van subsidies gericht op grote aantallen (zoals de Woningbouwimpuls en Regeling Versnellingsgelden Infrastructuur 2022) door herintroductie van een geactualiseerd Besluit Locatiegeboden Subsidies en Besluit Woninggeboden subsidies (beiden exclusief te richten op verdichting). Hiermee kunnen alle gemeenten ondersteuning krijgen, voor locaties klein en groot. De woningbouwafspraken met de provincie (en bijbehorende woondeals) bieden daarvoor een uitstekend raamwerk.
2. Verplichting tot verdichtingsvisie bij gemeenten, inclusief bindende prestatieafspraken met corporaties hierover.
3. Verruiming van de DAEB-definitie in de Woningwet.

Geen tegenstelling

Vaak wordt de roep om ‘meer duidelijkheid van het Rijk’ vertaald als minder lokale (beleids)vrijheid. Deze tegenstelling zie ik zo niet. Wanneer het Rijk een aantal concrete richtlijnen voor stedelijke verdichting hanteert en vervolgens partijen in staat stelt deze te benutten, ontstaat er juist meer ontwikkelruimte in de wijk. Ruimte die zal leiden tot én meer woningen én een hogere woonkwaliteit én duurzaamheidswinst. En waarbij de concrete invulling altijd op lokaal niveau plaatsvindt.