‘Houd fondsen breed inzetbaar, leg de lat niet te hoog’

Op zoek naar de publiek-private financieringsmatch bij gebiedstransformaties

Revolverende stedelijke investeringsfondsen bewegen zich in het “grijze gebied tussen marktfalen en marktconformiteit”, zegt Damo Holt. Zoekt het fonds met zijn voorwaarden te sterk de kant van de marktconformiteit op “dan financiert het alleen overduidelijk winstgevende projecten die de banken ook kunnen doen.” Aan de andere kant wijst marktfalen op een hoog risicoprofiel. En ook een fonds kan zich dat niet onbeperkt veroorloven.

Holt is directeur-partner van Rebel en expert in het opzetten van investeringsfondsen. Hij was en is als adviseur betrokken bij verschillende fondsen voor binnenstedelijke gebiedsontwikkeling, zoals SOFIE (Rotterdam), FRED (Den Haag), het Transformatiefonds Zaanstad en OHMG (Gelderland). Voor het aangekondigde fonds van BZK (‘Ollongrenfonds’) werd hij eveneens geraadpleegd. Het idee daarvoor is mede afkomstig uit de aanbevelingen van de City Deal Binnenstedelijk Bouwen & Transformatie, waar Holt trekker van was.

Voor het vraaggesprek is ook Frank Bouwkamp uitgenodigd. Hij is bij de gemeente Breda verantwoordelijk voor een stedelijk investeringsfonds. Met de casus Breda gaan we in op de concrete aanwending van dat fonds.

Is een niet-revolverend investeringsfonds gewoon een subsidiefonds?

Damo Holt: “Er zijn verschillende soorten investeringsfondsen en bij een deel gaat het inderdaad om publieke middelen voor zaken van maatschappelijk belang, die niet in financiële zin terug hoeven te vloeien. Je moet bij dergelijke fondsen onderscheid maken tussen overheidsfondsen voor overheidsinvesteringen en overheidsfondsen voor bijvoorbeeld leningen of risicodragend kapitaal (via deelnemingen) aan private partijen, maatschappelijke organisaties of burgers.

Een verschil tussen een niet-revolverend en een revolverend fonds is dat het bij het laatste vooral aankomt op ingewikkelde marktafwegingen. Is dit een goede business case, zijn de risico’s te overzien, kan de investering terugverdiend worden? Er is ook nog een tussenvariant: een revolverend fonds waarbij de mate van revolverendheid minder dan 100% mag zijn. 100% betekent bij leningen bijvoorbeeld het geleende bedrag plus rente. Minder wil zeggen: het is oké als een deel van de investering niet terugkomt, bijvoorbeeld vanwege het hogere risicoprofiel. Maar dan moet ook de private partij wel pijn mee lijden want there is no such thing as a free lunch.”

Voorbeelden van fondsen die ingesteld zijn op 100% revolverendheid zijn HMO (Overijssel), SOFIE en FRED. Niet-volledig revolverende fondsen zijn bijvoorbeeld OMU (Utrecht) en het beoogde OHMG. “Daarbij gaat men uit van circa 70% revolverendheid. Niet omdat bij deals verlies op voorhand wordt ingebouwd, maar bijvoorbeeld omdat de kosten van het fondsmanagement niet volledig kunnen worden terugverdiend. Bij OMU komt dit onder meer omdat partijen boven verwachting snel hun leningen aflossen, waar terecht geen afschrikwekkende boete op zit.”

Frank Bouwkamp: “Niet volledig revolverend zijn dicht het gat met de markt. Het gaat om risicoprofielen waar een bank nooit instapt. Als je hele strenge criteria stelt dan heeft het fonds geen zin.”

DH: “Inderdaad, ook revolverende investeringsfondsen kunnen flexibel in de criteria zijn en de lat niet te hoog leggen, opdat ze breed inzetbaar zijn en er niet allemaal zaken buitenvallen. Maar nogmaals, in contracten moet je zoveel mogelijk vastleggen dat het geld wel volledig terugkomt.

“In revolverende fondsen heb je nog variatie in de  producten die men aanbiedt: of het fonds zet leningen uit, of het gaat participaties aan. Bij participaties horen hogere rendementen, maar ook weer hogere risico’s. En dan zijn er allerlei mengvormen te bedenken, zelfs ook met complementaire inzet van subsidies.”

Een hoog risicoprofiel dat banken niet aandurven, maar een fonds wel – kan dat straffeloos?

DH: “Natuurlijk lopen er ook zaken fout. In die zin is het niet straffeloos. Daarom is het van belang het risico van tevoren te verantwoorden. Een hoog risico kan uitstekend gelegitimeerd zijn doordat het projecten zijn die je als stad en samenleving hard nodig vindt.”

FB: “Maar we hebben het nog over projecten met in principe een positieve businesscase.”

DH: “Als je heel zwart-wit kijkt zou je kunnen zeggen: je hebt projecten die uit kunnen en projecten die niet uit kunnen. Van projecten die een overduidelijke onrendabele top hebben, ligt het niet voor de hand dat ze revolverend gefinancierd kunnen worden. Tenzij dat gat vooral ligt in de publieke investeringen die niet worden terugverdiend. Het private deel kan dan wel degelijk beroep doen op zo’n fonds. Voor projecten die wel uit kunnen, kan revolverende financiering voorzien in een leemte: bijvoorbeeld als de bank geen grondaankopen financiert, of slechts voor de helft, of alleen bij inbreng van veel eigen vermogen, enzovoorts.”

“Punt is dat het onderscheid niet zo zwart-wit is. Gebiedsontwikkelingen kunnen twintig jaar duren. Dan kun je van tevoren een mooi sommetje presenteren maar onderweg kan er van alles gebeuren. Daarom is de kwestie eerder: wie durft als financier of partner met mij dit ongewisse avontuur aan te gaan? Die grijze wereld is het meest interessant en eigenlijk de meest voorkomende situatie. En doordat het grijs is zijn banken terughoudend en ligt er een wereld open voor allerlei fondsconstructies. Overigens, vaak valt er aan negatieve businesscases nog heel wat te optimaliseren, waardoor ze positief kunnen worden.”

De onrendabele top

Vooral ontsluitende infrastructuur en een hoge RO-complexiteit – hindercirkels, bodemsanering, snelweggeluid, externe veiligheid, uitkopen (onteigenen) en verplaatsen – maken binnenstedelijke gebiedsontwikkeling duur. Deze componenten zorgen voor de veelbesproken onrendabele top. Holt: “Als Rebel hebben we meermaals becijferd dat er per woning op een doorsnee gebiedstransformatie gemiddeld een tekort zit van ongeveer 15.000 euro. Dat is dan niet het bedrag dat een private partij aan verlies moet nemen, want dat doet ze natuurlijk niet. We hebben het over de publieke bijdrage die nodig is om de ontwikkeling door private partijen mogelijk te maken. Het is dat geld dat niet terugkomt uit grondexploitatie, kostenverhaal of erfpachtconversie.”

Wat voor fonds heeft Breda?

FB: “Bij de start van het vorige college is het Fonds Stedelijke Ontwikkeling opgezet. Daar is een bedrag van 4 miljoen euro aangehangen, nog zonder precieze doelen en voorwaarden. Er lagen wel veel plannen op tafel. Daarom hebben we de criteria heel algemeen gehouden. Revolverendheid is geen eis. Doel is nieuwe initiatieven tot ontwikkeling te laten komen en als cofinanciering voor bijdragen van andere overheden te dienen. En dat kan op verschillende manieren.”

Bedoel je met verschillende manieren ook een garantie of participatie?

FB: “Nee, die vormen juist niet, want dan moet je een organisatie opzetten en kennis binnenhalen. Gezien het fondsvolume zou dat te veel kosten. We kijken vooral wat we kunnen doen aan bovenplanse investeringen. Tot nu toe is het fonds twee keer ingezet voor een project. Verder is het ingezet ter dekking van plankosten.”

DH: “Jullie fonds is dus eigenlijk een hek om een deel van de algemene middelen heen.”

FB: “Ja. De wethouder kan met partijen in gesprek gaan over een project en dan achteraf een overeenstemming ter besluitvorming voorleggen aan de gemeenteraad. De randvoorwaarden zijn vooraf afgestemd met de raad, waardoor de wethouder meer slagkracht heeft in de onderhandelingen.”

Welke twee projecten zijn door het fonds geholpen?

FB: “Het eerste project ligt in het Havenkwartier waar een ontwikkelaar een terrein heeft gekocht van een failliet bedrijf. Op dit terrein stonden bedrijfshallen van cultuurhistorische waarde, maar zonder monumentenstatus. Voor een van de panden was zelfs al eens een sloopvergunning afgegeven. Deze panden blijven behouden, in ruil daarvoor hebben we als gemeente een hoekkavel gekocht, aansluitend op grond die we al bezit hadden. Dit totale terrein wordt openbare ruimte, mogelijk met een leisure-functie. De ontwikkelaar had die kavel niet direct nodig en wij hadden er belang bij dat derden hem niet zouden kopen. Dankzij onze strategische aankoop hoeft de ontwikkelaar minder grond te verwerven en dat verbetert zijn businesscase.”

DH: “Een package deal. Die les probeer ik altijd mee te geven: wanneer je als overheid ergens in investeert, koppel het aan een investeringsafspraak door een private partij én een duidelijk publiek doel. Daar is dit een mooi voorbeeld van. Stel dat jullie met de ontwikkelaar hadden afgesproken: koop dat terrein en wij doteren een vergoeding, dan zit je bij staatssteun. In jullie geval is het gekoppeld aan openbare ruimte. Er moet altijd een gelegitimeerd publiek onderdeel zijn: openbare ruimte, groen, blauw, parkeren – als het maar een publieke component heeft en niet via de exploitatie van een private partij gaat.”

En het tweede project?

FB: Dat betreft een winkelcentrumontwikkeling in randdorp Teteringen, gericht op concentratie en uitbreiding. Dit project strandde steeds op haalbaarheid. Uiteindelijk is daar de afspraak gemaakt dat de gemeente een deel van de openbare ruimte voor haar rekening neemt.”

DH: “Een gevalletje onrendabele top. Als overheid ben je verplicht de kosten voor de inrichting van de openbare ruimte te laten landen op de private exploitatie, want dan is je bestemmingsplan economisch uitvoerbaar. In dit geval kan dat blijkbaar niet. Dan mag de gemeente besluiten tot macro-aftopping. Uit het fonds kunnen jullie die overblijvende kosten dekken.”

FB: “Inderdaad, anders hadden we eerst geld moeten vinden en bij de raad langs moeten gaan. Hier is een exploitatieplanbeoordeling geweest, daar volgde uit dat niet alle kosten te verhalen waren, daarom zijn die kosten vanuit het fonds gedekt.”

Niet-revolverende fondsen

DH: “Meerdere gemeenten hebben nu zo’n niet-revolverend fonds, onder meer Delft, Groningen en Zaanstad. Utrecht heeft de Ruimtelijke Strategie Utrecht Impuls (RSU Impuls). Dit fonds wordt gevoed uit een accresregeling: inwonersgroei levert een hogere uitkering uit het Gemeentefonds op. De helft daarvan wordt op voorhand opzij gezet ter dekking van groei gerelateerde investeringen, zoals in de infrastructuur.”

FB: “Deze systematiek probeer ik ook bij ons te promoten. Ons fonds is door gebrek aan andere middelen al verbreed. In 2016 zijn er nog een keer positieve grondresultaten aan toegevoegd maar meteen is er de gehele stedelijke ontwikkeling ondergeschoven.”

DH: “Maar niet met veel meer middelen.”

FB: “Nee, wij moeten proberen te matchen met fondsen van de provincie en het Rijk.”

Interbestuurlijk Programma

FB: “Het valt mij wel op dat revolverende fondsen een modeding zijn geworden. Bijna alle subsidiefondsen, zoals ISV en NSP zijn verdwenen en wat er voor terugkomt is revolverend. Terwijl je er bij veel gebiedstransformaties niet komt met alleen revolverende financiering.”

DH: “Dat er extra publiek geld nodig is voor de verstedelijkingsopgave is evident. Wat mij verbaast is dat bijna niemand het heeft over het Interbestuurlijk Programma, het accres op het Gemeente- en Provinciefonds. Dat gaat over een bedrag van meer dan 1 miljard euro. Het Rijk heeft een achttal thema’s geïdentificeerd waarvan gebiedstransformaties er een is. Daarmee kun je onrendabele toppen uitstekend afdekken. Als lagere overheden zou ik me daar hard voor maken.”

Aanvullende publieke middelen – die niet zullen revolveren als cashflow, wel als maatschappelijke baten – zijn dus noodzakelijk om complexe gebiedstransformaties op gang te brengen. Daarbij kunnen revolverende fondsen voorzien in een leemte aan private financiering. Mits de eisen niet te hoog worden opgeschroefd.