In Vlaanderen is bescherming open ruimte tegen verstedelijking prioriteit, maar lijkt de oplossing nog ver weg

‘Bestemming bereikt’ klinkt het uit het navigatiesysteem in de auto van Hans Leinfelder. De hoofddocent ruimtelijke planning van de KU Leuven kijkt peinzend om zich heen naar de serie vrijstaande villa’s die zich voor ons uitstrekt in de Vlaamse gemeente Nazareth, op twintig kilometer ten zuidwesten van Gent.

We zoeken naar een stuk grasland dat achter deze rij huizen zou moeten liggen, maar de woningen versperren het zicht. Een smal weggetje tussen twee woningen door leidt dan toch naar een leeg tussengebied. Hier, en overal in Vlaanderen, springen de gevolgen van vijftig jaar Vlaams ruimtelijk beleid nog altijd meteen in het oog.

Leinfelder: “Er wordt heel vaak gezegd dat er een strijd is tussen natuur en landbouw. Maar in Vlaanderen is er eigenlijk in de eerste plaats een strijd tussen verstedelijking en de open ruimte.”

‘Betonnen hel’

Die strijd is nu al jaren een heikele politieke kwestie in Vlaanderen. De regio is een van de meest dichtbebouwde van Europa. Ongeveer een derde van de totale oppervlakte wordt in beslag genomen door menselijke activiteiten zoals wonen, handel, vervoer en transport. Binnen dat forse ruimtebeslag is ook nog eens de helft van de bodem verhard.

Die cijfers worden op een rijtje gezet in het boek ‘Met voorbedachten rade’, dat gaat over de ‘sluipmoord op de open ruimte in Vlaanderen’. “Op het gebied van ruimtelijke ordening behoort Vlaanderen tot de slechtste leerlingen van Europa”, schrijven de auteurs. De Vlaamse schrijver Jeroen Olyslaegers heeft het in een opiniestuk in NRC in 2019 over de ‘betonnen hel’ die Vlaanderen dreigt te worden. Hoe heeft dat zo ver kunnen komen? En is het tij nog te keren?

Versnipperd grondbezit

Met de eerste Belgische wet op de ruimtelijke ordening in 1962 komt de typisch Vlaamse lintbebouwing langzaamaan tot stand. Zo worden de eerste stenen gelegd voor de snelgroeiende ruimtelijke chaos waar Vlaamse bestuurders tot op de dag van vandaag mee zitten. De sterke demografische en economische groei na de Tweede Wereldoorlog leidde tot een flinke verkaveling van het landschap.

Dat is grotendeels mogelijk gemaakt door de manier waarop de grond verdeeld is. In Nederland voeren heel wat gemeenten actief grondbeleid en is iets meer dan de helft van de Nederlandse grond in particulier bezit. Dat is in Vlaanderen wel anders: de meeste gemeenten bezitten zelf een beperkte hoeveelheid grond. Circa tachtig procent van de gronden is in het bezit van particulieren die ieder op zich kunnen overgaan tot bebouwing van hun perceel.

De Vlaamse grond is onderverdeeld in talloze perceeltjes die veelal van generatie op generatie worden doorgegeven of als een belegging fungeren. In dat geval wacht de Vlaming tot een private ontwikkelaar zijn stukje land opkoopt om er te bouwen of op het geschikte moment om zelf te bouwen.

Eén trein per uur

En daar komen nu de problemen samen, legt Leinfelder uit. Om de verstedelijking een halt toe te roepen, komt de Vlaamse overheid in 2016 met het plan voor een betonstop – dat later de bouwshift zal gaan heten. Het doel van de maatregel is om de bestaande open ruimte te beschermen. Daarvoor moet veel ruimte herbestemd worden: van – potentiële – bouwgrond naar natuur of landbouw. Concreet houdt het in dat er vanaf 2040 netto geen open ruimte meer mag verdwijnen.

Een mooi streven, maar momenteel onrealistisch in de praktijk, volgens Leinfelder. Rijdend door het dorp Nazareth laat hij zien waarom. “In de jaren zeventig zijn hier bestemmingsplannen gemaakt voor de uitbreiding van Nazareth, dat op tien minuten met de trein ligt van Gent. Maar er rijdt maar één trein per uur. Dat is veel te weinig. Daardoor merk je dat Nazareth helemaal niet die groei heeft gekend die men destijds voorspeld heeft.”

Grijze zone

Maar toen was het al te laat, legt de hoofddocent uit. Een groot deel van het gebied rondom het dorp werd bestemd als ‘woonuitbreidingsgebied’. Dat zijn een soort grijze zones waar ooit gebouwd mag worden, mits het reeds daarvoor bestemde woongebied ontoereikend blijkt. Nu wil de gemeente die gebieden herbestemmen naar natuur, bos of landbouw om de open ruimte beter te kunnen beschermen.

Leinfelder vervolgt: “Dat kost de gemeente miljoenen euro’s, omdat zij bij een bestemmingswijziging een schadevergoeding moet betalen aan de grondeigenaar.” Die schadevergoeding is niet gebaseerd op de prijs waarvoor de eigenaar het stuk grond ooit heeft aangekocht, maar op de huidige marktprijs van bouwgrond. Dat principe werd in februari 2022 besloten door de Vlaamse overheid, maar is ondertussen nog niet formeel goedgekeurd.

Voor de gemeente Nazareth zou de herbestemming van 130 hectare woonreservegebied uitkomen op 50 miljoen euro, waarvan de helft voor de rekening komt van de gemeente. Dat is onhaalbaar, lichtte de burgemeester vorig jaar toe in een Vlaamse krant.

Erfenis

De komst van de bouwshift lijkt het gevolg van jarenlang gevoerd beleid. In de jaren na de eerste wet op de ruimtelijke ordening in 1962 worden door gemeenten veel verkavelingsvergunningen uitgegeven aan ontwikkelaars en individuen zonder dat gemeenten werk maakten van bestemmingsplannen. Het verklaart onder meer de lintbebouwing in het Vlaamse landschap: op elke gunstig gelegen plek aan een weg werd met dergelijke vergunningen de mogelijkheid gecreëerd om een – relatief groot – huis te bouwen. Het zijn de bekende ‘Belgische toestanden’ waar veel Nederlandse stedenbouwkundigen het over hebben.

Uit paniek besloot de Belgische overheid in 1972 dat elke vierkante meter grond een bestemming moest krijgen, de zogeheten gewestplannen. Leinfelder legt uit dat de tijdsgeest van toen het ruimtelijk beleid van vandaag nog steeds bepaalt: “Dat is een erfenis die nu veertig tot vijftig jaar oud is en waar we nog altijd mee zitten.”

Hij vervolgt: “Plannen uit de jaren zeventig bepalen vandaag nog steeds voor tachtig procent van ons grondgebied waar er wel en niet gebouwd kan worden, waar er aan landbouw gedaan kan worden en waar er natuurontwikkeling mogelijk is.”

Vlaams ideaal

Als we verder rijden naar Zaffelare, een klein dorp ten westen van Gent, passeren we soortgelijke gebieden waar niet duidelijk is waar het ene dorp ophoudt en het volgende begint. Een gezin dat al achttien jaar in Zaffelare woont, zag hoe de grens van het dorp steeds verder opgerekt werd. Beide vrouwen werken in Gent, maar zijn voor de rust en ruimte naar Zaffelare getrokken.

Voorzieningen zijn er bijna niet meer in het dorp. In de laatst overgebleven buurtsuper checken ze consequent de houdbaarheidsdatum van de producten in de schappen. Voor alle andere boodschappen moeten ze naar Lochristi, de grotere gemeente op vijf kilometer afstand. Volgens Leinfelder is het gezin illustratief voor het ideaal van veel Vlamingen: liever een vrijstaand huis met tuin op het platteland, dan wonen in de stad.

Handen af van mijn kavel

Het leidt ertoe dat Vlaanderen zich in een onmogelijke spagaat bevindt. De resterende hectares open gebied moeten beschermd worden, daar is iedereen het over eens – maar niet ten koste van het eigen perceel. Leinfelder wijst naar het stuk open gebied dat ingeklemd zit tussen een twintigtal villa’s – in architectonische stijl uiteenlopend van hypermodern tot klassiek landelijk.

“Het mag niet over het eigen perceel gaan dat ineens in waarde zal verminderen. En daar zit heel de sleutel. Hoeveel zijn wij bereid te betalen aan die mensen? Je zou ook kunnen zeggen: degene die al dertig of veertig jaar eigenaar zijn van een perceel en ondertussen nog altijd niet hebben gebouwd, moeten die nog een schadevergoeding krijgen?” Dat de betonstop onbetaalbaar dreigt te worden, komt volgens Leinfelder ook deels door de heersende opvatting in Vlaanderen dat een grondbezitter recht heeft op een marktconforme prijs van bouwgrond.

Met de aangekondigde Europese stop op de verstedelijking in 2050 in het vooruitzicht, lijkt de bouwshift een teken aan de wand dat het behoud van open ruimte in Vlaanderen al langer op de politieke agenda staat. “Wij waren Europa voor. Dus dat betekent volgens mij wel dat het besef dat het anders moet er al veel langer is. Maar het ontbreekt gewoon aan daadkracht”, zo vat Leinfelder de situatie samen.

En aan financiële middelen om als gemeente de open ruimte die verstedelijkt dreigt te worden te vrijwaren voor de toekomst. “Gemeenten die actief grond kunnen opkopen, verkopen, afbreken – dat actieve grondbeleid dat Nederlandse gemeenten hebben, dat hebben wij gewoon niet. En dat zou eigenlijk wel een belangrijke sleutel zijn om die bouwshift te realiseren.”

“De structurele oorzaak ligt bij die gewestplannen die in de jaren zeventig zijn opgemaakt. Die veel te veel ontwikkelbare grond hebben bestemd. En zouden we niet gewoon dat gewestplan kunnen afschaffen, misschien met een aankondiging van vijf jaar? Ik geloof daar nog altijd wel in. Laat ons met een schone lei beginnen.”