Casus De bottom-up georiënteerde aanpak – waarbij initiatieven door de maatschappij zelf worden ontwikkeld – heeft zijn waarde in gebiedsontwikkeling al ruimschoots bewezen. Maar wat zijn de consequenties als overheidspartijen vervolgens als één overheid willen functioneren, aan de andere kant van de tafel? René Monnikhof keek als buitenstaander naar de ervaringen bij een Fries samenwerkingsverband, Greidhoeke Plus, en schetst de lessen die daar geleerd zijn.
Sinds de opkomst van ‘inspraak’ in de jaren 70 van de vorige eeuw is geprobeerd de invloed van inwoners op het handelen van de overheid te vergroten. Dat gebeurde via participatie en het bieden van de gelegenheid om tot maatschappelijke initiatieven te komen. De laatste jaren komt daar iets bij: het streven naar (de ervaring van) één overheid, zoals vastgelegd in de Omgevingswet. Als een maatschappelijk initiatief met meerdere overheden tegelijk te maken heeft, heeft dat consequenties, zeker als die overheden als één overheid proberen te functioneren. Die situatie is niet nieuw, maar zal de komende jaren vaker voorkomen door de tendens naar één overheid en gebiedsgericht werken.
‘Gebied Greidhoeke Plus’ door Compass4u (bron: Notitie Greidhoeke Plus)
Dit artikel gaat over de specifieke voetangels en klemmen die we tegenkomen in een situatie waarbij een initiatief van onderop stuit op meerdere overheden. Die voetangels en klemmen illustreer ik aan de hand van ervaringen in het samenwerkingsverband Greidhoeke Plus.
Betere afstemming
De Greidhoeke (Greide is Fries voor weide) beslaat ruwweg het gebied tussen Leeuwarden, Sneek en Bolsward tot aan de IJsselmeerkust. Greidhoeke Plus begon in 2018 vanuit de behoefte bij verschillende gemeente-ambtenaren om de gebiedsprocessen waar zij aan werkten beter af te stemmen. Vanuit de initiatiefnemers werden andere relevante partijen erbij gezocht. Dat leidde uiteindelijk tot een samenwerking van drie gemeenten (Waadhoeke, Leeuwarden en Súdwest-Fryslân), de provincie en het waterschap.
Greidhoeke Plus ondersteunt initiatieven van onderop met geld, inhoudelijke hulp en het verbinden van partijen
Meerdere lijnen kwamen vervolgens samen. In 2019 kwam de Regio Deal Natuurinclusieve Landbouw Noord-Nederland tot stand. De bedoeling was om via gebiedsprocessen in de noordelijke provincies tot meer natuurinclusieve landbouw te komen, vooral via het ondersteunen van projecten ‘van onderop’. Onder de deal vielen acht aandachtsgebieden, waaronder het Friese kleiweidegebied. Dat gebied viel grotendeels samen met het gebied waar Greidhoeke Plus zich ook op richtte. Daarom, en omdat Greidhoeke Plus de ambitie had geformuleerd vooral te willen bijdragen aan een natuurinclusief platteland, werd vanuit de Regio Deal aan Greidhoeke Plus gevraagd om als uitvoeringsorganisatie voor het Kleiweidegebied te functioneren. Greidhoeke Plus, nog bezig zichzelf vorm te geven en uit te vinden, stemde in met dat verzoek.
Bij het ondersteunen van projecten van onderop wordt aangesloten bij ‘waar de energie zit’. Concreet betekent dat dat de focus vooralsnog ligt bij vier geografische gebieden binnen de Greidhoeke waar al maatschappelijke initiatieven plaatsvonden (initiatieven van daarbuiten zijn echter niet uitgesloten). Met die vier gebieden is per gebied een streefbeeld gemaakt. Daaruit is ten behoeve van de Regio Deal een overkoepelend streefbeeld gemaakt voor de hele Greidhoeke. Op basis van de streefbeelden zijn per deelgebied sessies gehouden waarin ideeën die bij initiatiefnemers leefden werden uitgewerkt tot projecten. Die projecten zijn vervolgens voor subsidie ingediend bij met name de Regio Deal.
Geld, inhoud en verbinding
Greidhoeke Plus ondersteunt initiatieven van onderop met geld, inhoudelijke hulp en het verbinden van partijen. Die initiatieven liepen uiteen van wandelroutes met kruidenrijke bermen, via projecten waarin het (basis)onderwijs werd betrokken bij agrarisch natuurbeheer tot de ontwikkeling van voorlichting en educatie om de boer-burger relatie te versterken. Initiatiefnemers zijn stichtingen, agrarische collectieven en samenwerkende ‘gewone’ inwoners. Het geld komt grotendeels van de Regio Deal Natuurinclusieve landbouw Noord-Nederland, daarnaast is er cofinanciering van de deelnemende overheden in Greidhoeke Plus.
De inhoudelijke hulp behelst een aantal zaken. Zo zijn de genoemde streefbeeldsessies georganiseerd en begeleid en ingediend bij de organisatie van de Regio Deal. Ook worden initiatiefnemers ondersteund bij het uitwerken van projecten en bij het aanvragen van subsidie. Er worden bijeenkomsten georganiseerd waar de initiatiefnemers elkaar kunnen treffen en van elkaar leren. Tijdens een van die bijeenkomsten is de samenwerking in Greidhoeke Plus geëvalueerd met als doel om initiatieven nog beter te kunnen faciliteren.
Op de werkvloer was de wil tot samenwerking gegarandeerd
Op diverse manieren is in Greidhoeke Plus geprobeerd de werkwijze vriendelijker en minder ingewikkeld voor initiatiefnemers te maken. Vanaf het begin was er een gezamenlijk budget voor proceskosten, waarop geen verantwoording hoefde plaats te vinden. De afzonderlijke inhoudelijke cofinanciering van de diverse overheden is gedurende het proces gecombineerd in één cofinancieringsbudget om te voorkomen dat initiatiefnemers bij verschillende bronnen moeten aanvragen. Ook zijn pogingen ondernomen, als beschikkingen van meerdere overheden moesten komen, de inhoud en termijnen daarvan af te stemmen.
De samenwerking in Greidhoeke Plus is niet uniek, maar wijkt in een aantal opzichten wel af van de meeste samenwerkingsvormen. Dat zit ‘m in zaken als:
- Bottom-up totstandkoming samenwerking: de samenwerking in Greidhoeke Plus kwam voort uit behoefte van ambtenaren om meer wederzijds te leren en werkwijzen af te stemmen, niet direct uit een bestuurlijk initiatief of wens. Dat leidde er onder meer toe dat op de werkvloer de wil tot samenwerking gegarandeerd was en zaken ook tussentijds praktisch werden aangepast, waar nodig.
- Licht georganiseerd: mede door de totstandkoming van onderop werd de samenwerking zo licht mogelijk gehouden. Er waren stuur- en werkgroepen maar deze waren niet formeel ingebed. Ook formele kaders voor de samenwerking zelf, buiten die van de Regio Deal, werden niet ingesteld.
- Zeer actief meedenkende ambtenaren: de ondersteuning door ambtenaren van initiatiefnemers ging in Greidhoeke Plus verder dan gewoonlijk. Initiatiefnemers werden geholpen in aanvragen van subsidies, maar ook inhoudelijk door mee te denken over de ontwikkeling van projecten, het helpen opzetten van projectmanagement, et cetera.
De ervaringen
De inspanningen in Greidhoeke Plus hebben ertoe geleid dat meer initiatieven van onderop tot stand kwamen dan in de andere gebieden onder de Regio Deal. Ook worden de inspanningen van Greidhoeke Plus door initiatiefnemers gewaardeerd. Vanzelfsprekend zijn initiatiefnemers blij met het ontvangen geld. Ook wordt de toegang tot nieuwe netwerken die Greidhoeke biedt waardevol gevonden. Initiatiefnemers komen via Greidhoeke in contact met andere initiatiefnemers en nemen ook zaken van elkaar over. Maar ook komen initiatiefnemers in contact met organisaties die ze nog niet kenden en overheden waar ze nog niet aan gedacht hadden. Ook de hulp bij het daadwerkelijk leggen van contact wordt op prijs gesteld.
Inhoudelijk wordt niet alleen de hulp bij het structureren en uitwerken van eigen initiatieven zeer gewaardeerd, maar ook het verbreden van de blik. Door met name de streefbeeldsessies werden bijvoorbeeld agrarische collectieven meer doordrongen van ontwikkelingen en mogelijkheden buiten de landbouw. Daardoor kwamen ook andersoortige initiatieven tot stand. Ten slotte werd de praktische hulp bij bijvoorbeeld het aanvragen van subsidie gewaardeerd.
Er zijn ook zaken die minder goed (be)vallen. Voor meerdere initiatieven kwamen in een laat stadium de staatssteunrisico’s in beeld, waardoor op dat moment initiatieven nog moesten worden aangepast of zelfs niet door konden gaan. De conclusie van meerdere initiatiefnemers is dat juristen (‘de achterkant’) te laat betrokken zijn. In het algemeen was de indruk dat de verbinding tussen ‘binnenwereld’ en ‘buitenwereld’ bij de diverse overheden soms haperde.
Er is veel behoefte bij initiatiefnemers aan meer inhoudelijke en praktische ondersteuning
Ook werd de bureaucratie en verwachte rapportage (niet uniek voor Greidhoeke Plus, natuurlijk) door sommige initiatiefnemers gehekeld, waarbij overigens niet voor iedereen duidelijk was wat verwacht werd door welke overheid. Voordat het ongedeelde cofinancieringsbudget werd ingesteld werd voor sommige projecten uit drie of vier subsidieregelingen geld bijeengezocht, met bijbehorende uiteenlopende (verantwoordings)procedures.
Het meest vervelend vonden initiatiefnemers de lange doorlooptijden. Dit werd verergerd doordat het geld bijeenhalen van meerdere samenwerkingspartners soms tot extra vertraging leidde. De vertraging werd vooral pijnlijk omdat aangevraagde offertes verliepen en later behoorlijk verhoogd werden als gevolg van de coronacrisis. Ook voor het tijdsbeslag en stapelen van procedures hielp het gezamenlijk cofinancieringsbudget.
Een aantal lessen
Uit de ervaringen van Greidhoeke Plus zijn diverse lessen te trekken. De eerste daarvan is algemeen geldig, de andere zijn specifiek voor de situatie met meer overheden.
- Creëer ‘uitleenambtenaren’. Er is veel behoefte bij initiatiefnemers aan meer inhoudelijke en praktische ondersteuning door concrete, bij overleggen aanwezige personen. Een aanbeveling is daarom bij overheden ruimte te creëren voor ‘uitleenambtenaren’: ambtenaren die tijdelijk, geheel of parttime, worden uitgeleend aan maatschappelijk initiatieven om deze verder te helpen met hun kennis en vaardigheden.
- Regel ook de samenwerking aan de achterkant. Ook als aan de ‘voorkant’ de zaken redelijk geregeld zijn en er tevredenheid heerst bij initiatiefnemers, gaat het vaak mis bij de overdracht naar of in de ‘achterkant’: de processen bij de deelnemende overheden. Om als samenwerkende overheden maatschappelijk initiatief goed van dienst te zijn, is het niet genoeg een schil om de gebruikelijke werkwijzen te leggen. Die moeten ook zelf worden aangepast, bij elke deelnemende overheid.
- Gooi geen botsende culturen op een hoop. Greidhoeke Plus kent een bottom up-cultuur, waarin ruimte is voor eigen doeleinden in initiatieven. Het combineren van dergelijke meer bottom up samenwerkingen met meer top down-benaderingen (zoals tot voor kort rondom het Nationaal Programma Landelijk Gebied) lijkt efficiënt, maar kan tot frictie leiden. Lossere vormen van samenwerking tussen samenwerkingsvormen met een eigen cultuur lijken beter te werken dan het ineenschuiven van die samenwerkingsverbanden.
- Meerdere overheden, één gezicht en proces. Een nadeel van de betrokkenheid van meerdere overheden was de noodzaak voor initiatiefnemers in sommige gevallen om dan ook met die meerdere overheden contact te hebben. Meerdere initiatiefnemers gaven dan ook aan dat ze liever te maken hadden gehad met één officieel contactpersoon/‘accountmanager’ namens de gezamenlijke overheden. De aanbeveling is dan ook bij samenwerking altijd zo’n gezamenlijk gezicht te creëren.
- Daarnaast verdient het ook aanbeveling aan de samenwerkende overheden om pas echt ‘los’ te gaan als op zoveel mogelijk aspecten tot één gezamenlijk proces is gekomen. Gedacht kan worden aan een gezamenlijk budget waarin diverse achterliggende regelingen opgaan met één aanvraagproces, één gezamenlijk besluitvormingsproces en één verantwoordingsproces.
Wilt u reageren op dit artikel of een gastbijdrage voor Gebiedsontwikkeling.nu schrijven over een ander onderwerp? Bekijk dan hier de mogelijkheden.
Cover: ‘Hindeloopen’ door TasfotoNL (bron: shutterstock)
Door René Monnikhof
Zelfstandig adviseur
