Onderzoek In veel kleine gemeenten ontbreekt het aan een integrale benadering van gebiedsontwikkeling. Adviseur Nicole Groen nam de planningspraktijk op lokaal niveau onder de loep en vindt de uitkomsten zorgelijk, zeker met de Omgevingswet die eraan komt. Ze doet een aantal aanbevelingen om de slagkracht van kleine gemeenten te vergroten, zodat ook hier daadwerkelijk integraal denken en doen mogelijk wordt.
In het recente artikel op Gebiedsontwikkeling.nu over Ontwerpen in gebiedsontwikkeling constateren de onderzoekers dat er meer ruimte moet komen in het proces om überhaupt tot een integrale benadering van gebiedsontwikkeling te kunnen komen. Het is een terechte voorwaarde die in de praktijk van veel kleine gemeenten echter juist ontbreekt, zo blijkt uit mijn onderzoek Integraal is een werkwoord dat ik verrichtte in het kader van mijn MBA Publiek Privaat aan Nyenrode Universiteit. Integraal denken en doen gaat over verbinding, tussen de inhoud en tussen mensen. Een aantal uitzonderingen daargelaten bestaat er bij kleine gemeenten door gebrek aan tijd, kwaliteit en capaciteit vaak geen ‘ruimte’ voor meer overleg en een gezamenlijk ontwerpproces.
Dit gegeven (en een aantal andere spanningen) zorgt ervoor dat bijvoorbeeld de implementatie van de Omgevingswet – en dan niet alleen technisch maar ook volgens de bedoeling van die wet – in kleine gemeenten onder druk staat. Dat is een zorgelijk perspectief.
Continuïteit en kwaliteit onder druk
In Nederland hanteren we het principe van één overheid. Burgers mogen, ongeacht de gemeente waar ze wonen, dezelfde dienstverlening, rechten en plichten verwachten van die overheid. Dus of je nu in Amsterdam woont met 881.933 inwoners of in het naastgelegen Landsmeer met 11.560 inwoners: op 1 januari 2024 treedt de Omgevingswet in werking. Alle 352 gemeenten, groot en klein, maken een Omgevingsvisie en een Omgevingsplan. In een stad als Amsterdam gebeurt dat met ongeveer 60 à 70 ambtenaren en in het naastgelegen Landsmeer met ongeveer twee.
Korte lijntjes
Daarin is Landsmeer niet uniek: de meeste gemeenten in Nederland (62,3 procent) zijn klein, met minder dan 40.000 inwoners. Nu is ‘groot’ niet altijd beter en ‘klein’ niet per se slechter. Bij grote gemeente ligt het gevaar van afgesloten beleidssilo’s en ‘not invented here’-gedrag (“wij hebben het binnen deze directie of afdeling niet bedacht dus we werken er niet mee”) op de loer. Bij kleine gemeenten zijn de lijntjes kort en werken ambtenaren soms aan meerdere thema’s, maar toch: er komt veel op kleine gemeenten af en ze kunnen maar een bepaalde hoeveelheid werk verstouwen.
Het kleine ambtenarenapparaat staat onder druk en kwalitatief goede mensen zijn moeilijk vast te houden. Ze stromen regelmatig door naar grotere gemeenten waar meer ontwikkelingsmogelijkheden zijn of waar het werk inhoudelijk uitdagender is.
Integraal gaat over verbinden van inhoud en van mensen, dat vraagt om speelruimte, beschikbaarheid en tijd bij alle spelers
Op bestuurlijk niveau zien we een vergelijkbaar beeld. De gemeenteraad in een kleine gemeente bestaat uit ‘amateur professionals’ van diverse pluimage, met een verschillend kennisniveau en een eigen kijk op de rol als kaderstellende en controlerende volksvertegenwoordiger. De korte lijntjes en de lokale bekendheid hebben ook een keerzijde: de neiging tot cliëntelisme is in kleine gemeenten een door deelnemers aan mijn onderzoek veelgenoemd probleem. Door cliëntelisme wordt het algemeen belang teruggebracht tot een individueel- of groepsbelang. Bijvoorbeeld: ‘als jij op mij stemt, dan zorg ik dat dat nieuwe voetbalveld er komt’. Met alle gevolgen van dien voor het vrije debat in de gemeenteraad en het college van BenW; een debat dat juist nodig is om ruimte te scheppen voor echt integraal denken en doen.
Van nee-tenzij naar ja-mits
Om de Omgevingswet succesvol te kunnen invoeren, is integraal denken en doen nodig. Dit laatste vraagt iets van ambtenaren en raadsleden, college en initiatiefnemers. Niet alleen qua kennis, maar ook qua houding en gedrag. Het vraagt om durf en lef om het anders te doen dan hoe we het gewend zijn met structuurvisies en bestemmingsplannen. Initiatieven moeten worden beoordeeld op hun bijdrage aan de doelen van de Omgevingsvisie vanuit een ja-mits-houding in plaats van het bekende nee-tenzij. Hoe doen kleine gemeenten dit? Welke voorwaarden zijn van belang voor en zijn aanwezig bij het tot stand komen van integraal denken en doen, als het gaat om het proces dat in een kleine gemeente tot een Omgevingsvisie moet leiden?
Het willen en kunnen organiseren
Uit mijn onderzoek komen belangrijke voorwaarden voor integraal denken en doen naar voren die aan de ene kant gaan over het kunnen. Zijn kleine gemeenten in staat om resultaten te behalen? Hebben ze daarvoor voldoende capaciteit, kwaliteit, tijd en informatie, en het vermogen om aan te kunnen sluiten op technische innovaties? Verstaan ze hetzelfde onder integraal en hebben ze een gezamenlijk beeld van de scope en het ambitieniveau dat passend is voor hun lokale situatie en bij het karakter van hun gemeente? Weten actoren van elkaar wat ze wel en niet weten en maken ze impliciete normen samen expliciet? Is er een keuze gemaakt voor een methodiek die integraliteit als resultaat garandeert?
Aan de andere kant gaan voorwaarden over het willen: onderschrijven alle actoren het belang van een integrale aanpak? Hoe hebben ze de samenwerking georganiseerd? Zijn ze in staat om te verbinden met elkaar op de inhoud en op de relatie? Maken ze tijd voor elkaar en hebben ze een luisterhouding? Weten actoren conflicten productief te maken? Houden ze alle betrokkenen geïnformeerd ook als er geen voortgang is in het proces? Is er sprake van een evenwichtige bestuurscultuur, waarbij raadsleden vraagstukken wel politiseren, maar het proces niet politiek maken? Zijn alle actoren rolbewust en rolvast? Kunnen ze vrij debatteren en handelen of zijn de handen gebonden door een neiging bij kleine gemeenten naar cliëntelisme? Accepteren bestuurders en raad de uitkomst van goed doorlopen participatietrajecten? En durven bestuurders de rug recht te houden in weerwil van enkele belangengroepen in de gemeente? Vertrouwen is een, zo niet de belangrijkste voorwaarde.
Onder druk
Naast overeenkomsten zijn er ook veel verschillen tussen kleine gemeenten. Geen een gemeente is dezelfde. Duidelijk is dat alle voorwaarden die nodig zijn voor integraal denken en doen in meer of mindere mate onder druk staan. Deze spanningen heb ik gedemonstreerd aan de hand van spanningsbogen, waarbij elke gemeente zijn eigen unieke positie inneemt in wat ik het pragmatisch paradigma heb genoemd. Die houding varieert tussen een laissez faire-houding tot een intrinsiek gemotiveerde aanpak om de Omgevingswet te implementeren.
‘Het pragmatisch paradigma’ door Nicole Groen (bron: Integraal is een werkwoord)
Alle gemeenten hebben de verplichting om de Omgevingswet te implementeren en uit te voeren, volgens de beleidskaders die daarvoor zijn vastgesteld door het Rijk. In hoeverre dat ook daadwerkelijk gebeurt met integraal denken en doen – een essentieel onderdeel van de nieuwe wet – hangt sterk af van het karakter van de kleine gemeente, en van het vermogen om het willen en kunnen te organiseren.
Het ligt voor de hand om zowel het willen als kunnen met meer financiële middelen te stimuleren. Toch begint het met het maken van bewuste keuzes vanuit leiderschap. Dat leiderschap kan bij iedereen binnen een gemeente liggen: bij raadsleden, ambtenaren en directie. Op basis van mijn onderzoek heb ik een aantal aanbevelingen geformuleerd die integraal denken en doen bevorderen.
Aanbevelingen om integraal denken en doen te bevorderen
- Creëer een gezamenlijk vertrekpunt op het vlak van kennis en informatie. Te vaak worden er aannames gedaan over wat men weet en wat het ambitieniveau is. Sluit aan op de schaal en het karakter van de gemeente en kies je ambitieniveau (niet ineens van 0 naar 100 willen, een 6 of 7 is hier ook goed).
- Organiseer/ faciliteer ontmoeting en verbinding. Ruim tijd in voor elkaar, wees beschikbaar voor elkaar. Kijk mee en denk mee vanuit jouw expertise, ook al is het niet jouw verantwoordelijkheid of project.
- Maak van een impliciete norm een expliciete norm. Kies methodes/uitgangspunten/ spelregels die integraliteit als logische uitkomst hebben: ‘zo doen we het samen’. Ieder voor zich een hoofdstuk schrijven en een nietje door het document is niet hetzelfde als met een schone lei beginnen en dan vanuit verschillende disciplines kijken wat mogelijk is.
- Werk bewust aan een organisatieklimaat waar mensen die zelf vernieuwing brengen floreren. Echte verandering komt vaak van mensen in de organisatie en niet door wetten of formele verandertrajecten.
- Ambtenaren ontwikkelen zich tot onderzoekende ontwerpers en verbindende onderhandelaars. Zorg dat trainingen beklijven en dat het geleerde kan worden toegepast in de praktijk.
- Zorg voor een sterk inhoudelijke projectleider die verbindende capaciteiten heeft. Geef de portefeuillehouder en de gemeenteraad een plek in het proces, om zo de binding met het proces te bestendigen. Blijf tussentijds communiceren over het (participatie-)proces, houdt alle spelers geïnformeerd en betrokken.
Verbinding tussen inhoud en mensen kost tijd en energie. Maar als het goed is levert al die inspanning waarde op voor de samenleving in de zin van koppelkansen. De complexe vraagstukken in de fysieke ruimte kunnen niet los van elkaar bekeken en opgelost worden. Kleine gemeenten moeten hiertoe wel in staat zijn, integraliteit komt niet vanzelf. Vandaar de titel van mijn onderzoek: ‘Integraal is een werkwoord’. Ik vraag tot slot in het bijzonder aandacht voor de positie van de ambtenaar in kleine gemeenten en voor het belang van investeren in kwaliteit van nieuw integraal beleid. Goede ambtenaren en kwalitatief en legitiem tot stand gebracht integraal beleid zijn belangrijk voor het vertrouwen van de burger in de lokale overheid. Het zijn niet te onderschatten pijlers onder de lokale democratie.
De volledige masterpiece ‘Integraal is een werkwoord, over de benodigde voorwaarden voor integraal denken en doen bij kleine gemeenten en de aanwezigheid van die voorwaarden in de praktijk’ van Nicole Groen is op aanvraag beschikbaar via deze link.
Wilt u reageren op dit artikel of een gastbijdrage voor Gebiedsontwikkeling.nu schrijven over een ander onderwerp? Bekijk dan hier de mogelijkheden.
Cover: ‘Naarden, Noord-Holland’ door Boris Stroujko (bron: Shutterstock)
Door Nicole Groen
Nicole Groen is strategisch adviseur en interimmanager voor de overheid. Zelf was zij gedurende de vorige bestuursperiode raadslid in haar woonplaats Landsmeer en tegelijkertijd ambtenaar bij de gemeente Amsterdam bij de directie Ruimte en Duurzaamheid.
