Intelligent vooruit struikelen in de tussenruimte

De afgelopen decennia heeft onze samenleving een stevige ontwikkeling doorgemaakt. Om te beginnen is de welvaart in de naoorlogse decennia ongekend hard gegroeid. Ook vanuit een meer sociologisch en technologisch perspectief zijn ontwikkelingen in een stroomversnelling geraakt. De laatste jaren is er daarom – in praktijk en wetenschap – steeds meer aandacht voor de vraag hoe we de grote opgaven van onze tijd tegemoet kunnen treden. Het besef dat er geen Archimedisch punt is van waaruit we kunnen sturen leidt ons als vanzelf naar wat ook wel wordt aangeduid als ‘de tussenruimte’: de ruimte waarin met betrokkenen en belanghebbenden kan worden gezocht en samengewerkt aan onontkoombare opgaven in een gelaagde en complexe realiteit.

De tussenruimte is geen alternatief voor de formele besluitvormingsstructuren. Immers, alles wat in de tussenruimte wordt onderzocht, opgehaald, bedacht of voorbereid, dient uiteindelijk in de gebruikelijke publieke beslisarena’s te worden bekrachtigd. Dat geldt, indien dat aan de orde is, eveneens voor maatschappelijke en private partners die zich committeren. Wel biedt de tussenruimte de mogelijkheid om als het ware even uit de formele positie te stappen en meer reflectief en onderzoekend een opgave vast te pakken. Dit essay is nadrukkelijk geen wetenschappelijke exercitie. Ik beoog vooral het fenomeen van de tussenruimte te doorgronden en te ontsluiten, opdat we meer zicht krijgen op de do’s and don’ts.

Paradox van de tussenruimte

Het begrip tussenruimte is in Nederland gemunt door Geert Teisman en bouwt mede voort op het werk van de Duits-Amerikaanse filosofe Hannah Arendt. In de kern gaat het Teisman om het besef dat publieke (en maatschappelijke en private) partners allen een stukje van de puzzel in handen hebben. Ze hebben elkaar nodig om de puzzel te leggen en er is geen blauwdruk te maken voor ‘de beste oplossing’. Dit besef komt vooral tot uitdrukking in de regio waar de vertaalslag van (nationaal) beleid naar uitvoering moet worden gemaakt.

Op het regionale schaalniveau verhouden tal van publieke, private en maatschappelijke partners zich tot elkaar en de opgaven en de samenhang daartussen. In de – al dan niet bewust gecreëerde – tussenruimte is ruimte voor overleg en verdieping en kan mogelijk gekomen worden tot een gezamenlijk gedragen perspectief en een daarvan afgeleide (regionale) strategische investeringsagenda. Het organiseren van het netwerk in de tussenruimte is daarmee een manier om in gezamenlijkheid stappen te zetten: tussen belangen en opgaven, in de tijd en tussen schaalniveaus.

Deze invalshoek raakt zeer aan de opzet en aanpak van Deltaprogramma en NP RES. Het nationaal Deltaprogramma richt zich sinds 2010 op adaptatie dan wel de klimaatrobuuste inrichting van Nederland. NP RES ondersteunt de mitigatie, het streven om in 2050 klimaatneutraal te zijn. Beide programma’s bouwen aan een gemeenschap, werken aan een breed gedeelde ambitie, bouwen een kennisbasis op, bieden ruimte voor het delen van ervaringen en het ontwikkelen van een gezamenlijk narratief. Gelijktijdig hebben beide programma’s geen doorzettingsmacht of formele besliskracht: het is aan de betrokken overheden en partners zelf om de inzichten vanuit de tussenruimte te bekrachtigen en in formele besluiten en uitvoering om te zetten. Dat zie ik als de paradox van de tussenruimte: om tot draagvlak en uitvoering in een complexe en dynamische omgeving te komen, is het zaak de formele structuren in positie te houden dan wel te koesteren.

Vanaf scratch

Als het gaat om adaptatie dan wel het vermogen om ons aan te passen aan de veranderende omstandigheden kan Nederland bogen op een lange en rijke traditie. Nederland is voor een groot deel veroverd op de elementen en gaandeweg hebben we onze delta steeds veiliger en beter bewoonbaar gemaakt. Wie de contouren van de Nederlandse delta door de eeuwen heen aanschouwt, begrijpt meteen dat we ‘water en bodem sturend’ nooit absoluut kunnen toepassen. Ons land zou voor een groot deel verdwijnen of in ieder geval speelbal worden van de elementen: een derde van ons land is immers gelegen onder NAP en ongeveer twee derde kent een overstromingsrisico. Door klimaatverandering wordt de adaptatie-opgave urgenter en betekenisvoller: de extremen van nu zijn het normaal in de toekomst. De Deltascenario’s van april 2024 laten echter zien dat zelfs in het meest gunstige scenario de adaptatie-opgave vooralsnog enkel groter wordt.

Waar het concept van ‘water en bodem sturend’ past in een eeuwenoude traditie en mede richting geeft aan het volgende hoofdstuk voor de inrichting van Nederland is het Klimaatakkoord, waarin de mitigatie is geadresseerd, van recente datum. Dat heeft natuurlijk ook gevolgen voor de wijze waarop de opgave tegemoet kan worden getreden en de wijze waarop de tussenruimte zich ontvouwt en functioneert. Het Deltaprogramma kan leunen op een lange traditie met opleidingen, een governance (waterschappen met eigen belastingstelsel), kennisinfrastructuur, et cetera. Daarentegen geldt voor de mitigatie-opgave dat men min of meer vanaf scratch begint.

Het is evident dat bij een relatief nieuwe opgave als mitigatie een kennisinfrastructuur, een functionerend netwerk, passende opleidingen en dergelijke ontbreken dan wel minder vanzelfsprekend zijn. Dat heeft voor- en nadelen. Het nadeel lijkt me evident: er moet nog veel ontwikkeld en geïnitieerd worden. Het voordeel is dat er nog geen gegroeide patronen en routines zijn en er met een frisse blik naar het vraagstuk en wat het vraagt gekeken kan worden.

Vrijheid in gebondenheid

Uit de ontstaansgeschiedenis van beide programma’s kan afgeleid worden dat er bij de verantwoordelijke beslissers destijds behoefte was aan zo’n tussenruimte. Dat heeft te maken met de erkenning van de gelaagdheid en complexiteit van de opgave. Zo raken de beide opgaven aan veel belangen, zijn verschillende schaalniveaus in het geding, reikt de opgave verder dan een paar jaar en is er veel behoefte aan kennis en competenties. Kortom, het gaat om vraagstukken die je niet vanuit één bevoegd gezag in een beleidskader giet op basis waarvan je een aantal uit te voeren projecten definieert. Anders gezegd: het gaat in beide programma’s om opgaven die zich blijkbaar niet via de reguliere routines en besluitvormingsprocessen laten vangen.

De tussenruimte is in beide programma’s helder begrensd. Het is vrijheid in gebondenheid. De tussenruimte heeft wel degelijk invloed of gezag, maar die is niet gebaseerd op macht. Kennis, ervaring, dialoog en agendering zijn enkele van de begrippen die in beide programma’s terugkomen en (blijkbaar) meerwaarde hebben voor de deelnemers. Dat werkt alleen als de grenzen van de tussenruimte wederzijds gerespecteerd worden: de verantwoordelijkheid voor de besluitvorming ligt zoals gezegd nadrukkelijk buiten de tussenruimte. Gelijktijdig is de tussenruimte geen antwoordenmachine die voor elk relevant vraagstuk op verzoek een pasklare oplossing of ‘het antwoord’ genereert. Het opereren in de tussenruimte is een balanceeract die vraagt om sensitiviteit, bescheidenheid en verbindend vermogen in balans met assertiviteit, zelfbewustzijn en autonoom handelen.

De tussenruimte is geenszins vrijblijvend: beide programma’s hebben een opdracht meegekregen van de ‘oprichters’. Zo ligt er voor waterveiligheid in het Deltaprogramma een normatief wettelijk kader met een programmering waarover gerapporteerd moet worden in relatie tot de beschikbare middelen. Het werken aan concrete adviezen voor een klimaatrobuuste toekomst (zoetwaterbeschikbaarheid en ruimtelijke adaptatie) is eveneens in de formele opdracht aan het Deltaprogramma geborgd, al zijn de doelen daar (nog) minder concreet en (nog) niet wettelijk geborgd. Ook voor NP RES geldt dat het agenderen en inventariseren van de wijze waarop regio’s voortgang boeken met hun mitigatie-ambities gekoppeld is aan een concrete (inter)nationale opdracht: een klimaatneutrale samenleving in 2050.

Beide programma’s kennen de nodige vrijheidsgraden als het gaat om de wijze waarop ze invulling geven aan die opdracht. Dat is ook de essentie van de tussenruimte: het met elkaar ‘inkleuren’ van de tussenruimte met alle betrokkenen creëert eigenaarschap en biedt de mogelijkheid te reflecteren op de eigen ambities in relatie tot de omgeving en de wijze waarop deze tot uitvoering kunnen worden gebracht. Beide programma’s positioneren zichzelf bewust als nationaal programma en benadrukken dat ze de eigen verantwoordelijkheid van de partners respecteren.

Prikkelen en spiegelen

Een belangrijke functie van (of ‘in’) de tussenruimte is het creëren van een gezamenlijk beeld en taal. In beide programma’s zien we dat het monitoren van ontwikkelingen en voortgang en het daarover rapporteren (aan de opdrachtgevers) een belangrijke rol speelt. Dit objectiveert, maakt vergelijkingen tussen regio’s onderling mogelijk, maakt samenhang tussen opgaven inzichtelijk en prikkelt de partners over en weer. Het biedt inzicht en maakt nieuwsgierig. De tussenruimte is daarbij zelf geen belanghebbende (is immers van alle partners) en monitort en rapporteert zonder aanziens van wat of wie dan ook. De monitoring levert daarmee een belangrijke bijdrage aan de slagkracht: de tussenruimte prikkelt en spiegelt, rekent partners niet af, maar biedt vooral inzicht.

Natuurlijk is er ook kritiek mogelijk op (het functioneren van) de tussenruimtes: het is een praatcircuit, er is geen doorzettingsmacht, het is vrijblijvend, et cetera. Toch worden de tussenruimtes vanuit mijn waarneming door velen gekoesterd, juist omdat er ruimte is voor ‘joint fact finding’, de lange termijn en een meer reflectieve en onderzoekende houding. Omdat niemand dé sleutel in handen heeft om tot doelrealisatie te komen, is het van belang met elkaar in de tussenruimte een gedeeld beeld te creëren, elkaar te kennen, samen te leren en dilemma’s open op tafel te leggen. Het biedt enig houvast in een gelaagde en complexe werkelijkheid zonder dat er direct een standpunt hoeft te worden ingenomen. Vandaar ook de titel van dit essay: de tussenruimte biedt geen panklare oplossingen, maar helpt wel om met elkaar intelligent vooruit te struikelen.

Het goede gedoe

Ik hoop vooral het bewustzijn te verhogen rondom het fenomeen van de tussenruimte. Dit in de hoop dat dit helpt nu en in de toekomst nog bewuster met alle betrokkenen keuzes te maken voor een manier van werken als er behoefte is aan ruimte voor dialoog, reflectie, het ontwikkelen van kennis, delen van ervaringen, verbinding en botsing. Want ook het ‘goede gedoe’ is kenmerkend voor de tussenruimte. Er wordt niet meteen afgerekend of vereffend, er mag enig ongemak ontstaan omdat niet ‘de winst’ of ‘het eigen gelijk’ voorop staat, maar de wijze waarop je met elkaar een stap verder komt, ook al voelt dat zoals gezegd soms meer als vooruit struikelen, maar ook dat is vooruitgang. Dat kan alleen als gelijktijdig het politieke primaat onverkort wordt erkend door alle betrokkenen in de tussenruimte.

De verwachtingen ten aanzien van hetgeen de tussenruimte vermag zijn soms hoog. Soms komen die verwachtingen voort uit hoop, soms wordt het eigen gelijk van buiten op de tussenruimte geprojecteerd en soms is niet helemaal duidelijk wat de missie en het mandaat van de tussenruimte is. De professionals in de tussenruimte kunnen daardoor in verleiding komen die verwachtingen proberen in te lossen dan wel gaan denken dat men er ‘echt over gaat’. Naar mijn overtuiging draagt dat het risico in zich dat de tussenruimte uiteindelijk wordt ingeperkt of zelfs verdwijnt. Dit vergt dus rolvast en zelfbewust opereren waarbij het eigen mandaat gekend en doorleefd wordt en niet wordt bezweken voor de verleiding jezelf groter te maken.

Naarmate er meer tussenruimtes ontstaan (al dan niet bewust gecreëerd), dient zich tevens de vraag aan hoe de tussenruimtes hun inzichten, netwerken, kennis en ervaring onderling gaan uitwisselen. Zelfs binnen een enkele tussenruimte is dit al een punt van aandacht. Dit essay is niet meer dan een eerste verkenning; hopelijk nodigt het andere (al dan niet geïnstitutionaliseerde) tussenruimtes uit ervaringen en inzichten actief uit te dragen en met elkaar te delen.

Opgaven en ontwikkelingen raken meer en meer met elkaar verbonden, dit kan ten koste gaan van de herkenbaarheid en focus van de afzonderlijke tussenruimtes. Ter illustratie: zowel de opgaven vanuit het Deltaprogramma als NP RES raken aan het brede domein van de fysieke leefomgeving en regionale ontwikkelingsperspectieven. Tot waar reikt hun zoektocht naar samenhang en hoe wordt voorkomen dat in de valkuil van de ‘perfecte integraliteit’ wordt gestapt? Herkenbaarheid in focus en netwerk is immers een belangrijke meerwaarde van de tussenruimte. Gelijktijdig vragen beide opgaven om verbinding met andere domeinen om tot resultaat te komen.

Wegen van belangen

De vraag die ik opwerp (en nog niet kan beantwoorden) is onder welke condities een tussenruimte bijdraagt. Ook al heb ik nog geen sluitend antwoord, ik constateer wel dat zowel het Deltaprogramma als NP RES laten zien dat een ‘verplichtende’ opdracht richting geeft en partners ook verbindt en verenigt. Dat laat onverlet dat de tussenruimte geen quick fix kan zijn en vooral geschikt lijkt voor het beetpakken van opgaven die locatie- en schaaloverstijgend zijn. Anders gezegd: soms is het nodig om de botsing tussen belangen binnen de gebruikelijke arena’s plaats te laten vinden. De tussenruimte is een hulpmiddel bij het wegen van diverse belangen en het aanreiken van mogelijkheden, maar is geen panacee.

Wel voorzie ik dat de tussenruimte steeds meer een ontmoetingsplek kan worden met maatschappelijke en private partners. In wetenschappelijke literatuur zijn aangrijpingspunten te vinden die bevestigen dat weerbarstige maatschappelijk urgente opgaven een eigen – soms tijdelijke – tussenruimte nodig hebben. Er is echter geen ‘handboek soldaat’ waarin exact staat hoe dit moet. Wel zou ik durven stellen dat de tussenruimte bijdraagt als vraagstukken gelaagd en complex zijn en niet in een lineair en sectoraal beleidsproces op een eenduidig schaalniveau geadresseerd kunnen worden.

Het is hoopvol te constateren dat beide programma’s als tussenruimte over diverse verkiezingen heen blijkbaar meerwaarde bieden in de samenwerking tussen de betrokken overheden en andere partners. Dat is meteen ook een opdracht aan de programma’s zelf: blijf rolvast. Weersta de lokroep die af en toe klinkt om als tussenruimte de keuze te maken, maar leg mogelijke keuzes voor. Omarm de weerbarstigheid en gelaagdheid, houd ruimte voor dialoog en reflectie en draag actief uit dat het aan de afzonderlijke politieke arena’s is om besluiten te nemen. De tussenruimte is dienstbaar aan het democratische proces en moet de verleiding willen weerstaan de eigen ruimte op te rekken. De gegunde vrijheid en onafhankelijkheid gaat samen met het besef dat het gegunde tussenruimte is.