“Je wordt beloond om verkokerd te blijven werken”

100.000 woningen, 40.000 arbeidsplaatsen en miljardeninvesteringen in het openbaar vervoer waardoor dagelijks 84.000 mensen tussen Almere en Amsterdam kunnen reizen. De plannen voor de Amsterdam Bay Area (ABA), het gebied tussen Amsterdam en Almere rondom het IJmeer, zijn zeer ambitieus en - hoewel de naam af en toe nog voor hoongelach zorgt - bloedserieus. Dat moet ook wel. Want om te kunnen voldoen aan de woningvraag in de metropoolregio Amsterdam (MRA) en de bereikbaarheid van het gebied te behouden en verbeteren, is een miljardeninvestering noodzakelijk.

De afgelopen twee jaar is vanuit het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) onderzoek gedaan door een verzameling deskundigen naar hoe deze plannen het beste te realiseren zijn. Vertegenwoordigers van ministeries, provincies, regio’s en gemeenten hebben drie alternatieven voor de ontwikkeling van het gebied uitgewerkt. Deze drie opties zijn als onderdeel van het hele rapport vorige week verstuurd naar de Tweede Kamer. Van dit drietal zorgt het plan met daarin een centrale rol voor de nog aan te leggen IJmeermetro volgens de onderzoekers voor de grootste (maatschappelijke) winst op bereikbaarheid, duurzaamheid en natuur en recreatie.

Bijzonder

Nu het MIRT-onderzoek is afgerond en op de bureaus in Den Haag ligt, kan Jelle Postma (voor even) rustig ademhalen en terugkijken. Als projectleider bij VINU is hij namens het programma Almere 2.0, samen met het programma Samen Bouwen aan Bereikbaarheid van de Metropoolregio Amsterdam, initiator van het onderzoek en de onafhankelijke spin in het web. “Mijn belang was dat er een inhoudelijk uitstekend onderzoek kwam te liggen waarvan alle betrokken partijen zouden zeggen: dit klopt en wij herkennen ons in deze conclusies.”

Hij omschrijft het proces als zeer intensief, maar hij blikt ook met veel voldoening terug. Want ondanks dat de maatschappelijke belangen enorm hoog waren en er heel veel partijen waren betrokken (zo zaten er alleen al 10 overheden in het projectteam), is een strategie voor de ontwikkeling van het gebied duidelijk geworden die haalbaar én maatschappelijk op meerdere terreinen van meerwaarde is.

“Het unieke aan dit project is dat we een casus op regionaal niveau volledig integraal benaderen. We kijken niet alleen naar wonen en werken, maar ook naar thema’s als duurzaamheid, herstel en ontwikkeling van natuur en ecologie, recreatie, leefbaarheid en het landschap. Die integrale werkwijze hanteren we in Nederland vaak al op lokaal niveau. Maar het is bijzonder dat we op deze schaal hebben gekeken naar een ontwikkeling langs al deze thema’s.”

Laatste benen

Toch houdt Postma niet alleen maar een goed gevoel aan het proces over. De integrale manier van werken in ABA laat volgens hem de beperkingen zien waar Nederlandse ontwikkelingen de komende jaren steeds vaker mee te maken krijgen. Vooral de maatschappelijke-kosten-batenanalyse (MKBA), die verplicht is bij MIRT-onderzoeken, sluit niet goed aan op “de nieuwe realiteit van integraal ontwikkelen op regionaal schaalniveau.”

“Het is een objectieve methode zodat alle grote investeringen in infrastructuur goed met elkaar vergeleken kunnen worden”, legt Postma uit. “De minister kan dan afwegen hoe een investering in Groningen zich verhoudt tot een investering in Amsterdam.”

“Maar wat je ziet met integrale opgaven is dat de methodieken waarmee we die beoordeling uitvoeren nog sectoraal ingestoken zijn. Ze laten niet goed zien wat de meerwaarde is van zo'n integrale ontwikkeling. Sterker nog, zo'n MKBA zorgt er eigenlijk voor dat je juist meer verkokert.”

Tegengehouden

Juist een integrale ontwikkeling als ABA, waarin de ‘zachte’ onderwerpen als natuur, duurzaamheid, landschap en recreatie onderdeel zijn van de ontwikkeling van het gebied, loopt tegen de grenzen van de huidige systematiek aan. Een investering in infrastructuur zoals de aanleg van een nieuwe metrolijn is in de MKBA in waarde uit te drukken, vertelt Postma. Door die investering ontstaat een verbinding met kortere reistijden, hoger comfort en een financiële ‘plus’ op de OV-exploitatie. Daar komt een bepaalde economische waarde uit. Zo zijn de kosten en baten van zo’n investering in infrastructuur goed in geld uit te drukken en ‘snapt’ de MKBA de investering.

“Maar bij een investering in natuur en recreatie werkt de MKBA niet op die manier. Dat zijn pure kosten, en daar gaat je balans van omlaag. Dat soort investeringen komen niet duidelijk als maatschappelijke baten terug. Daardoor scoort een project lager als je het meer integraal benadert. Je wordt dus beloond om verkokerd te blijven werken en je maakt het jezelf extra moeilijk als je een project integraal benadert. Integrale plannen die voor heel Nederland positief kunnen uitpakken, worden door de sectorale manier van beoordelen tegengehouden.”

Terugtrekken in eigen belangen

Opvallend is dat ondanks deze methodologische beperkingen er alsnog een positieve score uit de MKBA komt voor één van de drie alternatieven in de integrale ontwikkeling van ABA. Voor de variant waarbij naast een metrolijn ook een nieuwe weg wordt aangelegd en de variant waarbij alleen het hoofdspoor wordt verbreed zijn deze getallen respectievelijk 0,92 en 0,53. Dat betekent dat de kosten voor deze twee varianten hoger zijn dan de baten, je meer geld uitgeeft dan aan maatschappelijk rendement wordt terugverdiend en deze ontwikkelingen dus “niet legitiem” zijn. Maar de variant met de IJmeermetro zorgt ervoor dat elke geïnvesteerde euro 1,22 euro aan (maatschappelijke) baten oplevert.

Goed nieuws: een integrale ontwikkeling die positief scoort in de MKBA. Maar een diepere duik in de getallen laat direct de beperking van de systematiek zien. Alle varianten scoren namelijk negatief op de effecten op natuur, ondanks de inspanningen en aandacht die er voor dat thema is in het rapport. Volgens de onderzoekers komt dat omdat de maatschappelijke baten van meer natuur niet of nauwelijks financieel te vertalen zijn als gevolg van de MKBA-systematiek en dus ook niet terugkomen in de score. Dit terwijl juist vestigingsklimaat en een hoogwaardige leefomgeving grote factoren zijn bij het aantrekken van werkgelegenheid.

“Voor mijn kritiek zou het sterker zijn als wij in onze integrale ontwikkeling van ABA niet positief waren uitgekomen”, lacht Postma. “Maar het laat zien dat ons integrale verhaal zo sterk is dat we ondanks de mankementen toch positief uitkomen in de MKBA. De integrale aanpak werkt voor dit soort grote opgaven, maar methodologisch raak je niet gestimuleerd om zo te werken. Dat is een probleem voor de toekomst en daar gaat het mij om.”

De planvorming voor ABA laat volgens hem goed zien hoe de wijze van beoordeling een negatieve invloed uitoefent op de kwaliteit van plannen. “Alle partijen begonnen met duurzame ambities en wilden graag natuurinclusief, circulair en energieneutraal werken. Maar hoe verder je in zo'n ontwikkeling komt, hoe meer je ziet dat partijen, doordat ze hun eigen budgetten en opgaven hebben, zich terugtrekken in hun eigen belangen. Zaken als bereikbaarheid en woningbouw, die wel goed terugkomen in de MKBA, komen dan bovendrijven. De methodes die we gebruiken om plannen te scoren bepalen voor een belangrijk deel hoe het ruimtelijke plan eruit komt te zien.”

Brede welvaart als oplossing

Dus, hoe kunnen gebiedsontwikkelaars bij grootschalige, regionale ontwikkelingen de vrijheid hebben en houden om integraal te werken? “De eerste stap is erkennen dat we een probleem hebben. Voordat je dingen gaat veranderen, vind ik het belangrijk dat er een publiek discours ontstaat: ‘We zijn het met elkaar eens dat hoe we het nu doen niet meer de manier is waarop we het moeten doen’. Dat is mijn belangrijkste boodschap. Niet bang zijn om te concluderen dat het huidige instrumentarium niet voldoet en dat we niets anders kunnen dan naar iets nieuws toe.”

Hoe dat nieuwe instrumentarium er precies uit moet komen te zien, kan Postma (nog) niet zeggen. “Dat is niet mijn expertise, maar ik heb er wel een idee over. Ik hoop vooral dat brede welvaart een veel belangrijkere rol gaat spelen. Dat is geen nieuw instrument, maar het is wel nieuw om brede welvaart in te zetten bij de beoordeling van dit type plannen. Je houdt dan ook veel meer rekening met de toekomstige generaties. ABA is een plan met een scope van 30 jaar, dus die toekomstige generaties zijn voor ons heel belangrijk. Dan wil je een beoordeling die meer recht doet aan kwaliteiten die we met zo'n ontwikkeling voor ogen hebben.”

Steeds gecompliceerder

Om te kijken of deze gedachtegang ook in de praktijk werkt, pleit hij ervoor om zo snel mogelijk casestudies en pilots te selecteren om ervaring op te doen met het gebruik van het begrip brede welvaart in de beoordelingssystematiek. Het ideale startpunt zijn daarbij projecten waar rijk en regio samenwerken aan de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland. Omdat alle overheidslagen betrokken zijn in dit soort projecten en meerdere thema’s worden behandeld, kan brede welvaart de verkokering tegengaan en échte integrale beoordeling mogelijk maken.

“In gebiedsgerichte bereikbaarheidsprogramma’s zoals Samen bouwen aan bereikbaarheid en MoVe, die gericht zijn op de verstedelijkings- en bereikbaarheidsopgave, zie ik scopevragen ontstaan over hoe om te gaan met transitievragen zoals het veranderende klimaat, energienetwerken, milieu en stikstof.” De regionale verstedelijkingsstrategieën zijn een andere plek die Postma als kansrijke proeftuin ziet. “Alle overheidslagen doen aan dit soort programma’s mee en de scope van dit type opgaven wordt steeds gecompliceerder.”

Zoektocht bij het Rijk

Twee andere terreinen waar nog veel winst te halen valt in het bevorderen van integraal denken in gebiedsontwikkeling, zijn de financiering van dit soort projecten vanuit het Rijk en de manier waarop overheden aan dit soort opgaven werken. “Er zijn geen grote regionale investeringsfondsen waar geld zit voor dit soort ontwikkelingen. Het grootste deel van de middelen zit bij het Rijk. Regio’s moeten nu langs verschillende loketjes om hun proposities zo goed mogelijk aan te bieden en elk loket heeft zijn eigen doelen en spelregels.”

Zo kan het zijn dat een ontwikkelingsplan interessant genoeg is voor de Woningbouwimpuls of het Groeifonds, maar niet voor het MIRT. “Dan heb je maar een heel klein stukje van jouw integrale ontwikkelingsopgave voor elkaar. Je mist dan alsnog een groot deel van het budget dat nodig is voor de volgende fase, waardoor jouw ontwikkeling niet door kan gaan. Stel regio’s ook in staat zelf andere inkomstenbronnen te genereren, zodat regio’s minder energie hoeven te steken in de lobby richting het Rijk en niet alle loketjes af hoeven te gaan.”

Het zou daarbij helpen, stelt Postma, als overheden zelf ook met een meer integrale visie gaan werken. Geen verschotting meer van budgetten en afdelingen, maar een afdeling integrale opgaven en transities die specifiek werkt aan dit type opgaven. “Gemeenten doen steeds meer en ook bij een aantal provincies is dit proces aan het ontstaan. Maar bij het Rijk is het echt nog een zoektocht.”

Geen hobbyproject

Postma hoopt met zijn verhaal het verschil te maken voor grootschalige gebiedsontwikkelingen die de komende jaren in Nederland uitgevoerd worden. “Ik zie de overstap van de huidige beoordelingsmethoden naar de implementatie van brede welvaart als een grote beweging hoe we de ruimtelijke ordening moeten weergeven. Die transitie is al een aantal jaar geleden ingezet omdat we steeds minder ruimte hebben, terwijl de opgaven steeds groter worden en elkaar eerder raken. We lopen steeds vaker tegen de knelpunten aan en we merken nu dat het ‘oude systeem’ van planbeoordeling en -bekostiging ook mee moet gaan in deze transitie. Het maken van integrale plannen op het regionale schaalniveau is iets wat de komende decennia jaar steeds bepalender gaat worden. We staan pas aan het begin.”