Kabinet kiest voor gemeenten

‘Alle hens aan dek’ is een tekst die komende jaren boven iedere toegangsdeur van gemeente, woningcorporatie, zorginstelling en bedrijf zal moeten hangen. Van burgers wordt steeds meer zelfredzaamheid verwacht; participatie in de samenleving is daarbij sleutelwoord. Maar wat betekenen de voorgenomen maatregelen nu voor de steden, de regio’s en de burger zelf?

Het kabinet zet de gemeente aan het stuur. Gemeenten krijgen een belangrijke rol bij het versterken van het leefklimaat, werkklimaat en woonklimaat in Nederland. Dat is de belangrijkste conclusie die kan worden getrokken na lezing van het regeerakkoord van VVD en PvdA dat de titel 'Bruggen slaan' kreeg. Het regeerakkoord had echter ook de titel 'Alle hens aan dek' kunnen hebben. Want dat is ook een van de beelden die na lezing blijft hangen. 'Alle hens aan dek', een tekst die de komende jaren boven elke toegangsdeur van gemeente, woningcorporatie, zorginstelling en bedrijf zal moeten hangen. Voor de een betekent het schaalvergroting (de kleinere gemeente), voor de ander schaalverkleining (woningcorporatie). En ook boven de huisdeur van iedere burger zou deze leus passen. Want dat ook de burger de komende jaren aan zet is, komt duidelijk boven drijven als we het Regeerakkoord van VVD en PvdA lezen. Ook van alle professionals, of ze nu in zorg, onderwijs, politie of het bedrijfsleven werkzaam zijn, zal worden gevraagd alle zeilen bij te zetten. Want al het talent dat Nederland rijk is zal volgens het kabinet moeten worden aangesproken om de kracht van Nederland te versterken.

Gemeenten krijgen in de ogen van het nieuwe kabinet een centrale en cruciale rol om Nederland er weer bovenop te helpen. Het woord 'gemeente’ komt maar liefst 56 keer in de tekst van 80 pagina’s voor (ter vergelijking: het woord stad komt alleen nog maar in de inleiding voor). Gemeenten krijgen een cruciale rol in de ingrijpende verbouwing die het kabinet voorstaat op het gebied van verzorgingsstaat, woningmarkt en arbeidsmarkt. Op alle 3 de terreinen worden flinke hervormingen doorgevoerd. Nadat Nederland afgelopen jaar weer in de top 5 van meest concurrerende economieën terecht is gekomen, zal Nederland volgens het kabinet ook op het gebied van onderwijs en wetenschap tot de top 5 van de wereld moeten gaan behoren. Het kabinet wil daarom van goed naar excellent onderwijs; talent moet meer worden uitgedaagd. Achterstanden moeten worden verkleind. Inkomens worden genivelleerd. Onder de verzorgingsstaat wordt een nieuw fundament gelegd.

Goed leven

Van burgers wordt steeds meer zelfredzaamheid verwacht. Participatie in de samenleving is daarbij het kernwoord. Deze lijn was de afgelopen jaren reeds ingezet, maar het huidige kabinet zet dit daadkracht bij door ingrijpende hervormingen van bestaande wetten en voorzieningen. Op nationaal niveau wordt de inzet beperkt tot diegenen die het meest kwetsbaar zijn en niet zonder intensieve hulp kunnen. Overige groepen zijn aangewezen op een beperkt pakket waarvoor ze bovendien steeds vaker zelf moeten betalen. Hiermee wordt de omslag van een staat die zorgt en beschermt naar een overheid die faciliteert en ondersteunt definitief gemaakt. Daarbij moeten professionals een meer dienende rol krijgen en wordt specialistische zorg vervangen door een integrale, op activering gerichte aanpak. Dit sluit aan bij bewegingen als Welzijn Nieuwe Stijl en de Kanteling van de Wmo.

In deze transformatie spelen gemeenten een cruciale rol. Binnen het sociale domein worden zij geheel verantwoordelijk voor de activiteiten op het gebied van ondersteuning, begeleiding en verzorging. Uitgangspunt is dat gemeenten als eerste overheid beter kunnen aansluiten op behoeften van burgers en zo meer kwaliteit kunnen leveren tegen lagere tarieven. Reductie van kosten en bureaucratie, ten gunste van meer maatwerk en flexibiliteit is het streven. Gemeenten verwelkomen deze ontwikkeling. Zij hebben in de afgelopen tijd gepleit voldoende speelruimte te krijgen en het regeerakkoord komt tegemoet aan deze wens. De tekst vermeldt dat voor de concrete invulling van de taken in de decentralisaties ruime beleidsvrijheid gegeven wordt.

Hiermee is een belangrijk kader geschapen om de transformatie van het sociale domein ook daadwerkelijk vorm te geven. Gemeenten kunnen hun regiefunctie pakken om doorbraken te realiseren samen met aanbieders en zorgverzekeraars. Dit is een complexe opgave waarvan niet verwacht kan worden dat die binnen deze kabinetsperiode afgerond is.

Bestaande faciliteiten zoals klassieke verzorgingshuizen zullen te maken krijgen met afnemende vraag en zelfs leegstand. In plaats daarvan moeten nieuwe structuren, arrangementen en voorzieningen worden opgebouwd waarbij meer zorg in de buurt, nadruk op preventie en de eerste lijn en samenwerking tussen professionals en burgers uitgangspunt zijn. Dit betekent dat de laatste groep veel meer voor eigen tijd en rekening zal moeten nemen. Een term als mantelzorg wordt in het regeerakkoord echter niet genoemd, noch hoe zich dit moet verhouden tot gewenste verhoogde arbeidsparticipatie.

Concreet krijgen gemeenten te maken met nieuwe taken in het sociale domein op gebied van de Wmo, Jeugdzorg en arbeidsparticipatie. Deze decentralisaties waren reeds ingezet en worden door het nieuwe kabinet overgenomen, op sommige terreinen zelfs extra kracht bijgezet. Dat zit onder andere in de beschikbare budgetten. Zo kan door het vrijspelen van medische zorg in de tweede lijn minimaal 250 miljoen euro extra worden geïnvesteerd in wijkverpleegkundigen en komt structureel ruim 760 miljoen euro beschikbaar voor het leveren van maatwerk door gemeenten aan chronische zieken en gehandicapten die in de knel komen. Ook worden financieringsstromen gebundeld, iets wat tot nu vaak werd geopperd maar waar zelden op werd doorgepakt.

Het overhevelen van de extramurale verpleging van de AWBZ naar de Wmo wordt in 2015 een feit en daarbij gaat begeleiding en zorg van een recht over in de plicht tot bieden van een voorziening. Ook komt de indicatiestelling te vervallen, hetgeen ontkokering van zorg en welzijn en het langer zelfstandig thuis wonen van ouderen moet bevorderen. Hiervan wordt op termijn een aanzienlijke besparing verwacht, mede omdat het kabinet ook ingrijpt aan de zorgverzekeraarskant.

Jeugdzorg

Ook de voorgenomen decentralisatie van de Jeugdzorg in 2015 zal doorgang vinden en bovendien betrekking hebben op de hele jeugdketen, van preventie tot het gedwongen kader en de zorg voor jongeren met verstandelijke beperkingen. Hier is langere tijd verzet tegen geweest. Gemeenten betoogden dat ze de praktijk van langs elkaar heen werkende hulpverleners en oplopende kosten alleen kunnen doorbreken als ze zeggenschap hebben over het geheel, inclusief budgetten. Het regeerakkoord komt hen hierin tegemoet. Hiermee ligt de weg open naar een nieuwe Jeugdwet waarin de behoeften van gezinnen centraal staan in plaats van de coördinerende en behandelende instellingen. De geboden beleidsruimte wordt echter voor een deel beperkt omdat de decentralisatie van de jeugdzorg gepaard gaat met een aanzienlijke taakstelling. Ook komt er geen eigen bijdrage op dit thema. Hoe gemeenten voor minder geld, betere dienstverlening gaan leveren is nog zeer onduidelijk.

Participatiewet

Tot slot maakt het kabinet haast met de hervorming van de Wwb, Wsw en een deel van de Wajong. In plaats van de Wet Werken naar Vermogen, de afgelopen maanden tot controversieel onderwerp verklaard, komt er per 1 januari 2014 een allesomvattende Participatiewet. Op de bestaande sociale werkplaatsen wordt ingrijpend bezuinigd. Naast het versoberen van regelingen aan de onderkant van de arbeidsmarkt , staat het kabinet borg voor de meest behoeftige mensen. Zo moet voorkomen worden dat een groep door de hervormingen tussen wal en schip valt. Het grootste deel van de risico’s is echter voor rekening van de gemeenten en zij zullen daar in hun begroting op moeten gaan inspelen.

Goed Werken

Een van de grootste ingrepen van het kabinet is het hervormen van het ontslagrecht en het moderniseren van de Werkloosheidswet om de route van werk naar werk sterk te verkorten. Tegen deze maatregel is met name door de vakbonden al ernstig bezwaar gemaakt. Zo wordt de duur van werkloosheidsuitkeringen verkort van 3 naar 2 jaar. Na en loongerelateerde uitkering volgt vervolgens maximaal 12 maanden een vervolguitkering van 70 procent. Voor 55-plussers die ontslagen worden gaat de partner- of vermogenstoets niet gelden.

Met de sociale partners zal het kabinet kijken naar verbetering van de bescherming van flexibel werken. De preventieve ontslagtoets wordt gehandhaafd. Criteria voor rechtmatig ontslag worden nauwkeurig omschreven. Een ontslagen werknemer zal zich tot de rechter kunnen wenden. Werkgevers zijn bij onvrijwillig ontslag of het niet verlengen van een tijdelijk verband van minstens een jaar een vergoeding verschuldigd voor scholing in de vorm van een transitiebudget tot een maximum van vier maandsalarissen. Het transitiebudget is bedoeld voor (om)scholing en voor werk-naar-werktrajecten. De eerdere keuze om de eerste 6 maanden van de WW op werkgevers te verhalen gaat niet door. Daartegenover gaan de WW-premies voor werkgevers vanaf 2014 structureel met 1,3 miljard euro omhoog. Of de maatregelen rond het ontslagrecht tot minder complexe en tijdrovende procedures zal leiden is maar de vraag. De ontslagvergoedingen liggen immers op een stuk lager niveau en ook de WW wordt verminderd. De kans is daarom aanwezig dat werknemers zich eerder en zwaarder zullen verzetten tegen ontslag.

Bijstand

Om het activerende karakter van de bijstand te vergroten, geldt de arbeids- en re-integratieplicht en de plicht tot tegenprestatie naar vermogen voortaan voor iedereen. Gemeenten worden verplicht een bijstandsuitkering 3 maanden te stoppen als iemand de sollicitatieplicht niet naleeft. Dit betekent een aanzienlijke handhavingsinspanning voor gemeenten. Omdat het aantal gemeenteambtenaren flink zal dalen ligt de grootste uitdaging in het zo efficiënt mogelijk (samen)werken. Omdat het niet voor de hand ligt dat dit op korte termijn al bewerkstelligd zal kunnen worden, zullen gemeenten vooral in de eerste jaren onder (grote) financiële druk komen te staan. De individuele bijzondere bijstand voor daadwerkelijk gemaakte kosten wordt verruimd. Extra aandacht is er voor gezinnen met kinderen, werkenden met een laag inkomen en ouderen met een klein pensioen. De mogelijkheden voor bijzondere bijstand in de vorm van een aanvullende zorgverzekering of een pas voor culturele, maatschappelijke en sportvoorzieningen worden ruimer. De inkomsten van gezinsleden binnen het huishouden worden niet verrekend met de uitkering van de bijstandsontvanger, zodat werken lonend is en niet direct consequenties heeft voor de overige gezinsleden. Wel wordt de bijstandsuitkering lager naarmate er meer volwassen gezinsleden zijn. Elk van de gezinsleden blijft een zelfstandig recht op bijstand houden. Voor intensivering van het armoedebeleid komt structureel 100 miljoen euro per jaar beschikbaar.

Goed Wonen

Met het aanstellen van een minister voor Wonen en Rijksdiensten, tonen PvdA en VVD aan de woningmarktopgave serieus te nemen. Ook bijzonder aan dit regeerakkoord dat het jarenlange taboe op de hypotheekrenteaftrek is doorbroken. In het lenteakkoord werd al afgesproken dat bij nieuwe hypotheken het annuïtair aflossen een voorwaarde wordt voor belastingaftrek. In het regeerakkoord zijn ook de bestaande hypotheken aan de beurt. Voor bestaande en nieuwe hypothecaire leningen wordt het maximale aftrektarief (vierde schijf) in stappen van een half procent per jaar tussen 2013 en 2040 teruggebracht naar de derde schijf. De opbrengst wordt via de inkomstenbelasting teruggesluisd naar de groep die door de maatregel getroffen wordt. De hypotheekrente blijft vanaf 2013 voor nieuwe hypotheken aftrekbaar, mits de lening in maximaal 30 jaar en ten minste annuïtair wordt afgelost.

Voor de huursector geldt dat de huur richting marktconform niveau mag stijgen. Bij huurders met een inkomen tot 33.000 mag de huur met 1,5 procent plus inflatie stijgen. Bij huurders met een inkomen tussen de 33.000 en 43.000 gaat het om 2,5 procent boven de inflatie. Boven de 43.000 mag een huurverhoging van 6,5 procent boven de inflatie gevraagd worden. Voor huurders met een inkomen boven 43.000 wordt de maximale huurprijs op basis van het woningwaarderingssysteem tijdelijk buiten werking geplaatst. De woning blijft wel tot de sociale woningvoorraad behoren. Het puntensysteem in het woningwaarderingsstelsel vervalt en de maximaal redelijke huur wordt vastgesteld op 4,5% van de WOZ-waarde. Verhuurders mogen gaan werken met de zogenoemde huursombenadering.

De voorgestelde aanpak waarin zowel de huurmarkt, koopmarkt als inkomstenbelasting gelijktijdig worden aangepakt, is in lijn met eerdere adviezen. Het is onderdeel van het ’langetermijnplan voor de woningmarkt’, van 23 economen uit februari dit jaar, het hervormingsvoorstel Wonen 4.0 van de sector zelf (Aedes, Woonbond, NVM en VEH) en in het voorstel dat de Commissie Van Dijkhuizen onlangs presenteerde. Het kabinet gaat echter minder ver dan de genoemde voorstellen, die uitgaan van een forsere inperking van de hypotheekrenteaftrek en een gelijke behandeling voor bestaande en nieuwe hypotheken. Met de voorstellen uit het regeerakkoord blijft er dertig jaar lang een onderscheid bestaan tussen kopers met een oude lening en met nieuwe leningen. Mogelijk houdt dit onderscheid geen stand bij de rechter, schrijft CPB in de doorrekening van het regeerakkoord.

Het is de vraag of de voorgestelde maatregelen rechtsgeldig, voldoende krachtig en in balans zijn om de woningmarkt daadwerkelijk los te trekken. Waarschijnlijk niet. De zoektocht naar deze balans zou een goede opgave voor de minister van wonen kunnen zijn. Woningcorporaties zijn in meerdere opzichten de gebeten hond. De opbrengsten uit de huurverhogingen worden via een extra heffing afgeroomd. De taken van de woningcorporaties worden beperkt tot het bouwen, verhuren en beheren van woningen en het daaraan ondergeschikte en direct verbonden maatschappelijk vastgoed. In het Besluit Beheer Sociale huursector (BBSH), dat nog zeer recent is aangepast, zijn de taken ruimer geformuleerd en is leefbaarheid bijvoorbeeld ook een onderdeel. Wat de maatregel precies betekent en wat de achterliggende gedachte is, moet nog blijken. Opvallende zinsnede in het akkoord is het voornemen om woningcorporaties onder direct toezicht van gemeenten te plaatsen. Het is de vraag waar wat hiermee bedoeld wordt. Gaan we weer terug naar de gemeentelijke woningbouwbedrijven van voor de brutering? Hoe wenselijk is dat? En is dit juridisch überhaupt wel mogelijk? Corporaties zijn immers private organisaties die niet zomaar onder aansturing van de gemeente geplaatst kunnen worden.

Stedelijke vernieuwing

Stedelijke vernieuwing heeft geen prioriteit in het nieuwe kabinet. Stedelijke vernieuwing zelf komt niet voor en aandachtswijken worden één keer genoemd; in het hoofdstuk veiligheid. Het voorstel in het verkiezingsprogramma van de PvdA voor een rijksgestuurde financiering voor stedelijke vernieuwing in de vorm van een fonds voor stads- en dorpsvernieuwing is gesneuveld bij de onderhandelingen. Wie aan zet is voor verbetering van de leefbaarheid, is onduidelijk. Door beperking van de corporatietaken tot bouwen, beheren en verhuren van woningen, is niet helder of corporaties nog langer aan leefbaarheidsopgaven kunnen werken en wat hun rol wordt bij de wijkaanpak. Wat de gevolgen voor de corporatiesector en de wijkenaanpak daadwerkelijk zijn, zal moeten blijken uit de uitwerking van het regeerakkoord. Krimp wordt wel benoemd. Waar momenteel de krimpproblematiek vooral door BZK ondersteund wordt, benoemt het regeerakkoord dat de opgave vanuit verschillende ministeries aandacht krijgt.

Ruimte

In 2013 komt het kabinet met een wetsvoorstel omgevingswet ter vervanging van onder meer de wet op de ruimtelijke ordening en de waterwet. De herziening van de omgevingswet is een langdurig traject waarbij veel ruimtelijke wet- en regelgeving op de schop gaat. Bij de maatregelen rondom Ruimte valt op dat de ecologische hoofdstructuur (EHS), die door het eerdere kabinet was losgelaten, weer omarmd wordt. Er wordt, hetzij gefaseerd, verder gewerkt aan de uitvoering. Het beperkte aantal maatregelen rondom ruimte laat verder zien dat het kabinet ruimte – net als eerdere kabinetten – met name een taak vindt voor de lokale overheden.

Duurzaamheid

Het kabinet zet in op een ambitieus internationaal klimaatbeleid en streeft naar een volledig duurzame energievoorziening in 2050. Het aandeel duurzame energie moet in 2020 16 procent zijn. Energiebesparing krijgt prioriteit. De aanpak van de Green Deals wordt uitgebreid met ten minste een besparingsdeal met energiebedrijven en woningbouwcorporaties voor een versnelling in het verduurzamen van de bestaande woningen. Ook voor kantoren, scholen en andere gebouwen wordt energiebesparing via energiebedrijven bevorderd. Het kleinschalig, duurzaam opwekken van
(zonne-)energie waarvoor geen rijkssubsidie wordt ontvangen, wordt fiscaal gestimuleerd door invoering van een verlaagd tarief in de eerste schijf van de energiebelasting. Dit tarief geldt voor elektriciteit die afkomstig is van coöperaties van particuliere kleinverbruikers, aan deze verbruikers geleverd wordt en in hun nabijheid is opgewekt. Deze wordt lastenneutraal gefinancierd door een generieke verhoging van het reguliere tarief in de eerste schijf van de energiebelasting.

Schaalvergroting lokale overheden

De gemeenten krijgen het in de komende jaren flink voor hun kiezen. Met man en macht zullen gemeenten alle zeilen moeten bijzetten om alleen al de decentralisaties en de lopende urgente opgaven binnen hun gemeentegrenzen aan te pakken. En daar komt nog eens een flinke ambtelijke en bestuurlijke reorganisatie bovenop. Die conclusie is te trekken uit het voornemen van het kabinet om het aantal gemeenten in de periode tot 2017 met 75 gemeenten terug te brengen. Daarmee heeft het kabinet meteen antwoord gegeven op de vraag die de G32 onlangs in de discussienota 'Regionale Samenwerking' opwierp en waarmee een discussie in verschillende colleges is gestart over een 'ongemakkelijk maar noodzakelijk debat' over versterking van de creativiteit en het innovatievermogen op lokaal en regionaal niveau. Volgens de G32 houdt de organisatie van overheid en bestuur in Nederland geen gelijke pas met de urgentie van de opgaven waar steden voor staan. Ook het kabinet vindt dat blijkbaar. Want in 2025 moet het aantal gemeenten met nog eens 100 tot 150 gemeenten zijn teruggebracht. Ten opzichte van de 100 gemeenten die in de afgelopen 10 jaar op vrijwillige basis zijn opgeheven een aanzienlijke toename. Hoewel het kabinet gemeenten uitnodigt initiatieven gericht op vergroting van de gemeentelijke schaal te bespreken, wordt er tegelijkertijd door het kabinet financieel gestuurd om deze afname snel dichterbij te brengen. Zo zullen decentralisaties naar gemeenten in principe gericht worden op 100.000+ gemeenten. Op het gebied van het publiek woningbelang krijgen gemeenten met meer dan 100.000 inwoners extra bevoegdheden. Het kabinet heeft in het algemeen overigens op de lange termijn alleen maar gemeenten met meer dan 100.000 inwoners voor ogen.

De vraag is of de soep zo heet gegeten zal worden als het regeerakkoord hem opdient. De kans dat Nederland over 4 jaar nog maar 30 gemeenten en 5 provincies kent is zeer klein. Wel zullen de stellige woorden van het kabinet ontwikkelingen in gang zetten die cruciaal zijn om de decentralisaties te laten doen slagen. Hiervoor is namelijk behoefte aan bestuurskracht en feit is dat kleinere gemeenten dit weinig hebben. Regionale samenwerking kan dit oplossen, maar door de vrijwillige basis is dit vaak een zeer stroperig proces. Het kabinet heeft met de tekst in het regeerakkoord een stok geschapen waarmee ze gemeenten die niet genoeg tempo maken kunnen slaan. Dit gaat beduidend verder dan de opgave tot samenwerking die Rutte I in zijn regeerakkoord had opgenomen. De afwezigheid van het CDA, de partij van het lokale en de kleine gemeenten, zal hier aan hebben bijgedragen.

Het kabinet gaat ervan uit dat het aantal gemeenteambtenaren drastisch zal afnemen doordat gemeenten groter worden of met elkaar gaan samenwerken. In de begroting wordt uitgegaan van een structurele besparing van 975 miljoen euro. Hiermee denkt het kabinet tot en met 2017 voor een bedrag van 360 miljoen euro op de apparaatskosten van gemeenten te besparen. Verder wordt het aantal raadsleden teruggebracht tot op het niveau van vóór de dualisering van het gemeentebestuur. Dat betekent een teruggang met 1.500 raadsleden. De door het kabinet-Rutte I vastgestelde reductie van het aantal raadsleden met 25 procent is hiermee van de baan. Net als het aantal gemeenten wordt het aantal provincies teruggebracht, naar op termijn 5 landsdelen. Het kabinet bevordert opschaling tot 10 à 12 waterschappen, op termijn worden deze samengevoegd met de landsdelen. In de komende vijf jaar worden de provincies Noord-Holland, Utrecht en (delen van) Flevoland als eerste samengevoegd. Dit moet een besparing van 30 miljoen euro opleveren.

Met de voorstellen van het kabinet wordt voor 22,8 miljard euro bezuinigd en voor 7 miljard extra uitgegeven. Een en ander leidt tot een netto bezuiniging van 16 miljard. Dat is ingrijpend. Zeker als we dit optellen bij de 18 miljard die Rutte I bespaarde en de 12,4 miljard van het Voorjaarsakkoord dat daarbij op kwam. Toch is de netto bezuiniging van 16 miljard euro onvoldoende om het begrotingstekort in de nieuwe kabinetsperiode weg te werken. Aan het eind van de rit heeft het kabinet nog altijd een schuld van 10 miljard. Door de maatregelen die het kabinet neemt komt de werkloosheid in 2017 een flink stuk hoger uit dan eerder was voorzien. In plaats van 130.000 extra banen in de zorg zullen er ‘slechts’ 70.000 extra banen in de zorg bijkomen. Bij overheden gaan 65.000 banen verloren. In combinatie met de stagnerende koopkracht zal de particuliere consumptie in de komende kabinetsperiode achter blijven. De komende 5 jaar is er per saldo geen consumptiegroei.

Als gevolg van een aantal nivellerende maatregelen worden de inkomensgevolgen voor burgers met lagere of lagere middeninkomens ontzien. Met uitzondering van alleenverdieners zullen alleenstaande ouders en tweeverdieners in deze categorie er in de meeste gevallen 0,5 tot 0,75 procentpunt op vooruit gaan. De hogere en hogere middeninkomens zullen 0,5 tot 1,25 procentpunt gaan inleveren.