Kansen voor zelf-financiering van adaptatie-infrastructuren door baatafroming

Anno 2013 was Boston volgens de World Bank de op acht na meest kwetsbare stad in de wereld voor zeespiegelstijging gelet op economische schade. Volgens een scenariostudie zal een groot gedeelte van de stad in 2070 maandelijks overstromen. Naast gevaar voor inwoners is een dergelijke situatie disruptief voor het dagelijks leven. Denk daarnaast ook aan de schade aan vastgoed, de openbare ruimte en aan transport-, energie- en digitale infrastructuren. De toekomstige kosten voor de stad kunnen oplopen tot wel 1,5 miljard dollar per jaar. Bovendien kampt een significant deel van Boston ook nu al met overstromingsrisico’s.

Overstromingen tegengaan

Vandaar dat de stad haar uiterste best aan het doen is om dit te voorkomen. Het programma 'Climate ready Boston' moet antwoord geven aan deze opgave. Overstromingsgevaar van zee en rivieren is een van de drie pijlers in de adaptatieaanpak. Boston is van plan om in verschillende wijken adaptatie-infrastructuren aan te brengen om overstromingen dan wel in zijn geheel tegen te gaan (defensie), dan wel de gevolgen daarvan te minimaliseren (mitigatie). Bij voorkeur doet de stad dit zoveel mogelijk via 'groene' infrastructuren, bijvoorbeeld door stranden en duinen, wadi’s en bufferparken. Dit soort adaptatie-infrastructuren vragen echter veel ruimte – die hier al schaars is – waardoor de stad ook harde 'grijze' infrastructuren zal moeten aanleggen, zoals (betonnen) zeeweringen en stenen oeverbekleding.

Ondanks dat deze infrastructuren toekomstige schade voorkomen, kampen ook deze met een fors prijskaartje. Bovendien krijgen lokale overheden steeds meer verantwoordelijkheden, maar krijgen ze er niet meer geld op toe. Boston zal verschillende infrastructuren moeten aanbrengen, verspreid over verschillende wijken, om dit gevaar tegen te gaan. Daarnaast moet ze deze adaptatie-infrastructuren ook onderhouden, om de effectiviteit te kunnen waarborgen. De vraag rijst hoe de gemeente dit kan betalen.

Waardestijging benutten

De bekostiging van 'normale' infrastructuren in gebiedsontwikkeling gebeurt via het baatafromingsinstrumentarium. In Nederland worden deze kosten in het geval van facilitair grondbeleid doorgaans per anterieure overeenkomst verzekerd (of via kostenverhaal, in geval van het publiekrechtelijke spoor). Als er voor een wijk een weg en riool moet worden aangelegd, dan betaalt de ontwikkelaar daarvoor (een gedeelte). In de Verenigde Staten kennen ze dit instrumentarium ook, alhoewel deze er wat anders uitziet. De gedachte achter deze instrumenten is dat de waarde van het vastgoed stijgt doordat er infrastructuren worden aangebracht met publiek geld.
Zodoende moet de waardestijging die hierdoor ontstaat terugvloeien naar de gemeente; de baten moeten worden 'afgeroomd'. Deze investering zou anders geheel toekomen aan de grondeigenaar, terwijl deze niet het risico van de investering neemt. Wanneer de baten succesvol worden afgeroomd, kan een zelf-financierende cirkel ingezet worden. Hierbij worden de adaptatie-infrastructuren (deels) gefinancierd door de waardestijging ten gevolge van de constructie ervan.

De inzet van dit instrumentarium voor adaptatie-infrastructuren is echter vrij nieuw en wordt maar heel incidenteel toegepast. De meeste instrumenten moeten ook juridisch worden geborgd voordat ze kunnen worden toegepast. Daarvoor moet men het gebruik ervan kunnen verantwoorden, door aan te tonen dat deze infrastructuren ook echt een waardestijging tot gevolg hebben. Momenteel ontbreekt deze verantwoording nog, daarom heb ik onderzocht of dergelijke adaptatie-infrastructuren huizenprijzen daadwerkelijk doen stijgen. Dit is gedaan door het prijsniveau van transacties te vergelijken vóór en na de constructie van adaptatie-infrastructuren. Door de uitkomsten te vergelijken, kan een uitspraak worden gedaan over het effect dat adaptatie-infrastructuren hebben op huizenprijzen.

Transacties in kaart

Als eerste is het overstromingsgebied in kaart gebracht aan de hand van beschikbare data van FEMA (een overheidstak belast met het in kaart brengen en actueel houden van overstromingsrisico in de VS). Daarna is voor alle afgeronde projecten tussen 2008 en 2021 nagegaan of een adaptatie-infrastructuur onderdeel uitmaakte van het plan. In totaal zijn er twaalf projecten waarbij een adaptatie-infrastructuur is aangelegd. De infrastructuren zijn opgedeeld in 'groene' en 'grijze' infrastructuren om te kijken of een verschil tussen de twee te zien is.

Daarnaast zijn alle transacties in dezelfde periode geïnventariseerd. Iedere transactie die plaatsvond in het overstromingsgebied is gekoppeld aan de dichtstbijzijnde adaptatie-infrastructuur. Aan de hand van de opleveringsdatum van het project en de transactiedatum is bepaald welke transacties voor en na de voltooiing van hun dichtstbijzijnde adaptatie-infrastructuur hebben plaatsgevonden.

Door de transacties te koppelen aan WOZ-data kon worden gecontroleerd op verschillende vastgoedkenmerken, zoals oppervlak, bouwmaterialen, aantal slaap- en badkamers, et cetera. Doordat deze data gedurende de gehele periode beschikbaar zijn, kunnen de kenmerken die de woning op dat moment heeft worden aangehouden. Zo kan worden gecontroleerd op een eventuele renovatie of uitbouw. Daarnaast zijn ook verschillende locatieafhankelijke en buurtvariabelen meegenomen in de analyse. Denk hierbij aan bereikbaarheid, afstand tot het centrum, nabijheid van openbare ruimte en de mate van groen in de omgeving.

Betalen voor bescherming

Uit de analyse bleek dat er een negatieve relatie bestaat tussen de afstand tot een adaptatie-infrastructuur en de transactieprijs van woning in het overstromingsgebied. Met andere woorden: hoe kleiner de afstand tot de adaptatie-infrastructuur, des te hoger is de prijs die voor de woning betaald wordt. Gemiddeld genomen stijgen huizenprijzen van woningen in het overstromingsgebied als gevolg van de voltooiing van adaptatie-infrastructuren in Boston met zo’n 2,7 procent. Uit eerdere onderzoeken in Florida en Maryland kwam eenzelfde effect naar voren.

Het effect was sterker voor woningen in een hoger risicogebied. Dit komt overeen met de economische theorie. Een groter risico staat gelijk aan ofwel hogere kosten in geval van een overstroming, ofwel aan vaker voorkomende schade; hoe dan ook, woningbezitters zijn duurder uit in een gebied met een hoger risico. De prijs die kopers dan bereid zijn om te betalen voor bescherming loopt daardoor ook op, aangezien meer toekomstige overstromingskosten vermeden worden.

Bovendien was het effect ook sterker voor woningen die worden beschermd door 'groene' infrastructuren in vergelijking tot 'grijze' infrastructuren. Dit bleek ook al uit eerdere studies. 'Groene' infrastructuren bieden naast de bescherming tegen overstromingsgevaar ook andere voordelen. Soms bieden ze de mogelijkheid tot recreatie, zoals in het geval van bufferparken. Andere keren worden ze enkel beter gewaardeerd doordat ze groen toevoegen aan de omgeving.

Risico wordt beprijsd

De resultaten van dit onderzoek geven groen licht aan het gebruik van het baatafromingsinstrumentarium bij de aanleg van adaptatie-infrastructuren. Het gebruik hiervan verbetert de businesscase van adaptatieprojecten, waardoor het uitrollen van klimaatadaptie-maatregelen meer kans van slagen heeft. Publiek geld wordt hierdoor effectiever ingezet doordat het niet in de zakken van ontwikkelaars belandt. Voorwaarde is wel dat de gemeente niet meer afroomt dan de waardestijging die teweeg wordt gebracht door deze infrastructuren, zodat de businesscase niet onder druk komt te staan.

Bovendien laat het onderzoek zien dat de woningmarkt klimaatrisico’s – tot op zekere hoogte – internaliseert. Kopers zijn zich blijkbaar bewust van het overstromingsrisico en bereid om meer te betalen voor een beschermde woning. Het risico wordt dus beprijsd. Dit biedt kansen om deze opgave door middel van marktwerking aan te pakken. Door het effect te beprijzen, vindt de markt een balans tussen vraag (kopers die bereid zijn meer te betalen) en aanbod (ontwikkelaars die in een overstromingsrisicogebied woningen ontwikkelen en die beschermen).

Boston – en andere steden met hen – zou mogelijkheden moeten verkennen om met baatafroming te gaan experimenteren, vooral bij nieuwe ontwikkelingen. Sommige instrumenten vragen minder juridische borging vanuit een hoger overheidsniveau dan andere en zijn daardoor makkelijker te introduceren. Voor Boston zijn dit met name exactions en impact fees. De eerste lijkt op onze anterieure overeenkomst, waarbij door middel van onderhandelingen bijdragen van ontwikkelaren voor publieke voorzieningen of infrastructuren gevraagd kunnen worden. De tweede lijkt meer op een nota bovenwijkse voorzieningen. Op het moment dat een ontwikkelaar wil gaan bouwen in het overstromingsgebied, kan de gemeente aangeven dat hierdoor het overstromingsrisico toeneemt. De gemeente vraagt dan een bijdrage om te helpen met het bekostigen van de bescherming van de wijk.

Meer doorgang

Daarnaast zou de waardestijging ten gevolge van de aanleg van adaptatie-infrastructuren mee moeten worden genomen in de besluitvorming en de kosten-batenanalyse. Wanneer de gemeente een gedeelte van de waardestijging kan afromen, kan ze dit gebruiken om kosten te dekken. Door het incorporeren van deze (gedeeltelijk) afgeroomde waardestijging in de kosten-batenanalyse kunnen meer adaptatieprojecten doorgang vinden.

Tot slot zou er goed gemonitord moeten worden wanneer een dergelijke infrastructuur gebouwd wordt. Een tekortkoming van het onderzoek is dat er geen data beschikbaar waren over welk gebied precies beschermd wordt door de infrastructuur evenals de kosten die met de constructie gemoeid gingen. Dit eerste gebrek zorgde ervoor dat er moeilijk kan worden gecontroleerd op effectiviteit. Het tweede gemis maakte het niet mogelijk om de gevonden waardestijging af te zetten tegen de kosten. Het eerder genoemde onderzoek in Florida wees uit dat de stichtingskosten lager waren dan de resulterende waardestijging.

Ook in Nederland wordt de bekostiging van klimaatadaptatie een steeds urgentere vraag. Voor de Nederlandse gebiedsontwikkeling kan deze waardestijging ook bijdragen om de benodigde infrastructuren te financieren. Gemeenten kunnen zich de waardestijging volledig toe-eigenen wanneer zij actief grondbeleid voeren. Tegelijkertijd moet hierbij ook gelet worden op het prijsdrukkende effect van overstromingsrisico. Daar waar gemeenten grond bezitten en een overstromingsrisico aanwezig is, zouden zij hierop kunnen inspelen door adaptatie-infrastructuren aan te leggen in dit gebied.

Wanneer geen sprake is van actief grondbeleid, zal de gemeente dit moeten regelen per anterieure overeenkomst of via het kostenverhaal. Wanneer het niet gaat om klimaatadaptatie in nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen maar binnen bestaand stedelijk gebied zou, in theorie, de baatbelasting ingezet kunnen worden. De ontwikkelingen op het vlak van de modernisering van het grondbeleid, ingezet door minister De Jonge, moeten uitwijzen of dit ook in de praktijk kan werken.