Kavelruil: in gesprek komen belangrijker dan ruilen

Verslag Congres Stedelijke Kavelruil in de praktijk

Met de presentatie van het Jaarverslag Stedelijke Kavelruil (pdf) is voor het gelijknamige stimuleringsprogramma officieel een tussenbalans opgemaakt. Dit gebeurde tijdens het Congres Stedelijke Kavelruil in de praktijk op 5 april in Zaanstad. De ervaringen met tien pilotprojecten (wonen, werken, retail, recreatie) bieden voldoende perspectief. Dit jaar gaan acht nieuwe pilots van start. Stedelijke kavelruil wordt opgenomen in de Aanvullingswet Grond, maar hoe het instrument er precies uit komt te zien, staat nog niet vast. 

Ruimtelijke activering

Hans Tijl, directeur Ruimtelijke Ontwikkeling, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), vertelt hoe in het oorspronkelijke concept voor stedelijke kavelruil een ultiem element van dwang was opgenomen. De Tweede Kamer drong sterk aan op dit nieuwe instrument. Toenmalig minister Schulz van Haegen (IenM) wees echter elk gedwongen karakter van de hand. 

Bij de overhandiging van het jaarverslag bevestigt klankbordgroepvoorzitter Yves de Boer dat een ultiem dwangelement het belangrijkste discussiepunt rond stedelijke kavelruil blijft. Het debat hierover is nog niet afgerond. “Maar ‘verleiden’ is zeker ook een belangrijk woord. Met stedelijke kavelruil kunnen partijen elkaar verleiden in gesprek te gaan.” De Boer afficheert kavelruil zo als een instrument van ruimtelijke activering, in plaats van ruimtelijke ordening. 

Volledige vrijwilligheid ter discussie

De bestaande volledige vrijwilligheid wordt in het jaarverslag, opgesteld door een breed samengestelde Klankbordgroep, voorzichtig ter discussie gesteld. Uit de pilots kwam naar voren dat een stok achter de deur kan helpen om ook de laatste dwarsligger aan boord te krijgen. Zo werkt het ook met het bestaande instrument van onteigening. Er wordt slechts incidenteel daadwerkelijk gebruik van gemaakt, omdat het negativiteit creëert. Maar alleen al de dreigende mogelijkheid ervan kan een onwillige partij toch tot medewerking brengen. 

Een tegenargument is dat het instrument van onteigening blijft bestaan. Dit hoeft dus niet nog eens toegevoegd te worden aan stedelijke kavelruil. Verder beschikt de gemeente over het instrument van het voorkeursrecht. Op deze manier kan (met een combinatie van vrijwillige stedelijke kavelruil en onteigening en/of voorkeursrecht) toch een ontwikkeling van algemeen belang worden gerealiseerd, die anders door een of enkele (kleine) partijen wordt geblokkeerd. Het jaarverslag onderscheidt deze benadering nadrukkelijk van een gedwongen variant van kavelruil, ook wel herverkaveling genoemd. Hierbij is sprake van gedwongen verwerving en vervolgens gedwongen toedeling van grond. Deze variant wordt in ieder geval niet bepleit. 

Wel of geen beleidsinstrument?

De (beperkte) interventiemogelijkheden van de gemeente vormen ook een paradox. Enerzijds is het verkavelingsinstrument vooral bedoeld voor private samenwerking. De gemeente kan eventueel met eigen grond een van de deelnemende partijen zijn, maar in ieder geval niet in een bovengeschikte, sturende positie. Wanneer de gemeente met wettelijke instrumenten intervenieert, dan wordt het vanzelf een publieke kwestie. Toch al kopschuwe partijen kunnen dan prompt de hakken in het zand zetten. 

Aan de andere kant: helemaal niets aan het verkavelingsinstrument toevoegen en het vrijwillige karakter volledig handhaven, roept uiteindelijk de vraag op (zoals die ook tijdens het congres klonk vanuit de zaal) of stedelijke kavelruil wel een beleidsinstrument is. Formeel en theoretisch gezien hoeft een overheid er geen rol in te hebben. Praktisch gezien zal de gemeente echter veelal een faciliterende rol opnemen door aanpassingen aan de openbare ruimte te verrichten die een optimale of betere herverkaveling mogelijk maken. Uiteraard gaat dit dan gepaard met kosten. Verder zal de gemeente vaak betrokken zijn vanwege een aanpassing van het bestemmingsplan voor functieverandering. 

Discussies openbreken

Directeur Tijl erkent dit punt, maar wijst op een positieve stimulans die, als het aan BZK ligt, toegevoegd kan worden. Door de vrijstelling van overdrachtsbelasting kan de overheid er een beleidsinstrument van maken. Het Ministerie van Financiën aarzelt nog, vanwege zorg over misbruik van zo’n regeling. 

Toch lijkt de belangrijkste waarde van het instrument te liggen in de proceswerking, stelt de topambtenaar. Kavelruil helpt om partijen bij elkaar te brengen en vastgelopen discussies open te breken. Stedelijke kavelruil biedt ruimte aan het eigen initiatief van eigenaren en ondernemers. Iedereen let goed op zijn eigen belang. Maar als er tegelijk een groter belang gediend kan worden, dan hebben private partijen daar wellicht eerder oog voor dan wanneer een overheid iets wil. 

Ook in krimpgebied kan stedelijke kavelruil zijn nut kan bewijzen, bijvoorbeeld om kleine incourante woningen groter te maken. Kavelruil biedt verder een goede ingang voor het bestrijden van winkelleegstand. Dit kan door winkels te concentreren en bestaande panden te vergroten.

Masterclasses

 I. Geleerde lessen na eerste pilotjaar

Erfpacht een optie om herverkaveling te financieren

Stedelijke kavelruil is een instrument voor maatwerk, stelt Theo Aquarius, programmamanager van het stimuleringsprogramma bij BZK. Het past bij het nieuw gemunte begrip ruimtelijke activering. Maar stedelijke kavelruil is slechts een van de instrumenten in de koffer. Voor gebiedsontwikkeling moet je de hele koffer meenemen. In belangrijke mate ligt de kracht van het instrument in het entameren van het proces. De eventuele regeling bevat waarschijnlijk ook maar één echte juridische component: een overeenkomst van kavelruil is ook bindend bij een eventuele verandering van eigenaarschap. 

Bij het proces is het van belang dat partijen reële verwachtingen hebben. Kavelruil maakt geen geld los, geen subsidie, en het is geen verdienmodel. Het stoppen van waardeverlies of toevoegen van waarde betaalt zich alleen op de lange termijn uit. Het gaat daarom niet zozeer om het hebben van een business case, stelt Akro Consult-partner Paul van Dijk, maar om business wise handelen. 

Trigger

De uitkomst van het proces hoeft niet per se kavelruil te zijn. Sterker nog: dat moet nooit een doel op zich worden. In de pilot op bedrijventerrein Induma West in Helmond draait het vermoedelijk uit op verkoop en aankoop van kavels. Bij meerdere pilots is stedelijke kavelruil meer de ‘trigger’ gebleken voor het proces dan de daadwerkelijke uitkomst. Al snel is de focus van ruil te smal en gaat het eerder om herontwikkeling van een gebied. 

Uit de pilots blijkt dat de voorinvestering wellicht de moeilijkste horde is, vooral omdat er geen snelle verdiensten in het vooruitzicht liggen. Naast de al genoemde ontheffing van overdrachtsbelasting, kan erfpacht soelaas bieden: de gemeente koopt de gronden aan en geeft die in erfpacht weer uit. Deze oplossing is gevonden in de pilot voor een verlengde havenkade in Werkendam. Wellicht is erfpacht ook een middel om vervallen vakantieparken te saneren, iets waar veel gemeenten mee kampen. 

Paard beslist zelf of het drinkt

Een aanwezige merkt op dat het optimaal faciliteren van een beoogde kavelruil geen succes garandeert: “Je kunt het paard tot aan de drinkbak brengen, maar het beslist uiteindelijk zelf of het wil drinken.” Er zijn de gevallen waarin partijen (om niet helemaal navolgbare redenen) toch van deelname afzien. Dat zijn uiteraard ook de gevallen waarin de gedachten uitgaan naar een element van dwang. 

Van belang is verder de individuele belangen en belemmeringen van elk van de partijen goed te kennen. Partijen zijn vaak ongelijksoortig: grote versus kleine eigenaren, en eigenaar-gebruikers versus eigenaar-verhuurders. 

Soft skills

Het proces moet starten met een leeg vel papier. Het is goed bedoeld om meteen een tekening van de gewenste eindsituatie op tafel te leggen, maar dat wekt de indruk dat er al voor de partijen gedacht en beslist is. Soft skills, dus een transparant en open proces waarin over en weer vertrouwen wordt opgebouwd, zijn een voorwaarde voor succes. 

De gemeente past een terughoudende rol. Ze kan (en moet) vaak schaken op meerdere borden en staat niet altijd neutraal tegenover mogelijke oplossingen. Daarbij lijkt een zeer betrokken wethouder of ambtenaar lovenswaardig, maar het kan er ook voor zorgen dat de gemeente zich te vroeg vastlegt op een uitkomst. 

Het proces is daarom zeer gebaat bij een onafhankelijk ‘oliemannetje’, waarvoor al benamingen als kavelruilcoördinator en gebiedsmakelaar opduiken. Dat kan iemand zijn van het Kadaster of een adviesbureau. En wanneer de waarden van gronden en vastgoed getaxeerd moeten worden, verdient het aanbeveling dat alle partijen dezelfde taxateur inschakelen. 

Anterieure overeenkomsten

Lang niet alle partijen in een kavelruil zijn professioneel met vastgoed of grond bezig. Met het oog daarop moeten overeenkomsten eenvoudig worden gehouden. Enkel voor professionele partijen mogen ze wat ingewikkelder zijn. Neem de herverkaveling en ingrijpende herinrichting van bedrijventerrein Reedijk in Binnenmaas. Hier is de investering van € 5 miljoen via individuele anterieure overeenkomsten bij de betrokken eigenaren opgehaald. Daarnaast is een overkoepelende samenwerkingsovereenkomst gesloten. Maar er is geen aparte rechtspersoon (BV of VOF) opgericht. Overigens was in deze complexe casus de rol van een onafhankelijk procesbegeleider doorslaggevend. 

Alle partijen over de streep trekken is niet altijd mogelijk. Er kunnen afvallers zijn. Accepteer dat, ook vanuit de gedacht dat afvallers niet profiteren van de voordelen van de herschikking.

II. Ruilen en de rol van grote vastgoedpartijen in centrumgebieden

Met twee cases belicht Caspar Wortmann (adviseur ontwikkelingsstrategie bij Ovidius) stedelijke kavelruil voor winkelvastgoed in centrumgebied, met grote vastgoedbeleggers als betrokken partijen. Wortmann trad in beide gevallen op als onafhankelijk coördinator.

a. Kavelruil niet alleen een kwestie van het platte vlak

In Arnhem werken de vastgoedbeleggers (onder andere Pensioenfonds Rabobank en Achmea Pensioenfonds) samen in een vereniging, Veca. Onderwerp van mogelijke herverkaveling is een H&M-blok van vijf lagen hoog. De massieve, gesloten zijgevel zorgt voor een “dood gat van 30 meter” in een alleraardigst straatje, mede omdat op de andere hoek de Hema is gevestigd in een even massief en gesloten winkelblok. Beide hoekoplossingen zijn functionele volume-uitbreidingen van decennia geleden, waarbij weinig consideratie was voor de oude bebouwing. Aan de achterzijde van het H&M-blok loopt een nauwe, sombere steeg die woningpanden erachter ontsluit. Deze steeg en panden zijn in particulier eigendom. Aan de voorzijde begrenzen twee historische panden (met daarin kleine winkels) het H&M-blok. 

De opgave is: H&M wil van 2800 m2 vloeroppervlak over 5 lagen naar 3000 m2 over 3 lagen. Het pand moet een betere uitstraling krijgen, inclusief een andere, transparantere hoekoplossing. De motor van de herontwikkeling vormen de lege kuubs op het achterterrein, want daar kan in hoogte worden uitgebreid. Verder moet in de twee historische winkelpanden met de stijgpunten worden geschoven. In het ideale scenario verdwijnt de steeg. 

Wat hier aan de hand is, zegt Wortmann, is een herontwikkeling in 3D. Kavelruil is niet alleen een kwestie van het platte vlak. Door de opgave en oplossingen ook in 3D te presenteren, is het gesprek losgemaakt. In het gepresenteerde financiële plaatje is sprake van plusminus € 19 miljoen inbrengwaarde en € 4 miljoen kosten. Er is een business case bij een residuele grondwaarde groter dan de inbrengwaarde. “Dat wil zeggen: dan loopt niet iedereen meteen weg”, typeert Wortmann de geringe manoeuvreerruimte. Een business case wil overigens alleen zeggen dat deelnemende partijen er niet op hoeven toe te leggen. En dat is voor sommige partijen de crux: waarom zoveel moeite doen als ik er zelf zo weinig aan overhoudt? “Pas als partijen de meerwaarde op langere termijn zien, kun je verder.” Vooralsnog is er in geen overeenkomst in Arnhem. 

b. Waardecreatie in de rekensom brengen

De tweede casus speelt in het winkelhart van Assen. Specifiek probleempunt is een overdekte winkelpassages die commercieel ‘dood’ is en waar de bezoekersstroom stokt en omkeert. Bij de plaatselijke winkelvereniging VVAC zijn 344 eigenaren aangesloten, waaronder enkele grote beleggers. Zij willen de structuur van de binnenstad versterken en een sterkere winkelconcentratie tot stand brengen. 

Een van de scenario’s is om de winkelpassage te slopen en er een open winkelstraat van te maken. Voor een aantrekkelijke aansluiting op het nabijgelegen Koopmansplein moet een stuk van het hoekpand afgesneden worden. Voor eigenaar ASR is dat een groot offer omdat het om zijn best verhurende winkelpand gaat. 

Kern van de uitdaging is om de waardecreatie door de nieuwe winkelstraat in de rekensom te krijgen, weet Wortmann. Een idee dat overwogen is, is om de andere vastgoedeigenaren in de nieuwe straat een bijdrage te laten leveren in de vorm van afroming van een WOZ-surplus. Voor ASR biedt die regeling echter onvoldoende garantie. Vooralsnog is ook hier nog geen plan gevonden waar alle partijen zich in kunnen vinden.