Kijk eens over de grens naar burgerparticipatie

De overheid trekt zich steeds verder terug als verstrekker van diensten en goederen, waardoor direct contact tussen burger en (representanten van de) overheid minder wordt. Actieve burgers of street level professionals die zich opwerpen als tussenpersonen, kunnen de (dreigende) kloof tussen burger en overheid overbruggen. Hierdoor ontstaan nieuwe informele gebieden waarin burgers en professionals cruciale rollen vervullen in vormgeving en uitvoering van beleid. Zulke gebieden waarin informal governance plaatsvindt, noemt Andrea Cornwall (2004) invited spaces: ruimten waarin de overheid burgers uitnodigt om een deel van haar taken over te nemen, onder de noemer van participatie.

Rondom de invited spaces vinden nu experimenten plaats met deregulering en allerlei vormen van zelforganisatie van burgers, zoals buurtpreventie, buurtbemiddeling, experimenten met eigenaarschap van bepaalde pleinen en groenvoorzieningen en burgerbeheer van buurtcentra. De discussies hierover hebben echter een beperkte blik: ze zijn vooral ingekaderd in een Westerse context, terwijl buiten de Westerse wereld vergelijkbare transities plaatsvinden die reeds uitgebreid zijn bestudeerd. In veel van deze, vooral antropologische, studies ligt de nadruk op de rol van zogenaamde brokers, personen die het contact mogelijk maken tussen verschillende groepen of lagen in de samenleving, in dit geval tussen overheid en burgers.

Het democratische gehalte van brokerage in invited spaces

De literatuur over brokers, gebaseerd op onderzoek in landen als India, Zuid-Afrika, Brazilië en Mexico (Berenschot 2011, James 2011, Koster 2012, de Vries 2002), biedt veel inzichten voor de huidige Nederlandse situatie. In deze landen, waar informele politiek vaak onderdeel is van een diep gewortelde politieke cultuur, spelen brokers een cruciale rol in de relatie tussen overheid en burger. Een ontoegankelijke bureaucratie of een ongelijke verdeling van publieke diensten nopen mensen, vooral uit minder welvarende segmenten van de samenleving, ertoe om op andere wijze toegang te verkrijgen tot de overheid en haar diensten. Brokers vervullen een bemiddelende rol, waarin zij enerzijds het overheidsbeleid richting de burgers vertalen en anderzijds de behoeften en aspiraties van burgers richting de overheid. In brokerage gaan formele en informele structuren en praktijken voortdurend samen. Actieve burgers zijn bijvoorbeeld actief in formele inspreekorganen en onderhouden persoonlijke contacten met gemeenteraadsleden. Andere actieve burgers zitten in bewonerscommissies en representeren vanuit die functie hun wijk in formeel overleg over de herstructurering van hun wijk, terwijl ze ook als actief lid van een politieke partij contacten onderhouden met de verantwoordelijke wethouder.

Brokerage is regelmatig bekritiseerd vanwege twijfels over het democratische gehalte van de activiteiten van de tussenpersoon. De activiteiten van brokers blijken vaak vooral voordeel op te leveren voor een select gezelschap. De Argentijnse politicoloog Javier Auyero (2000) wijst hier op de inner circle van de broker, de groep burgers waarmee zij of hij het meest intensief samenwerkt en die ook de meeste vruchten plukken van diens activiteiten.

Brokers vervlechten het persoonlijke met het formele

De huidige Nederlandse participatiesamenleving heeft niet de cliëntelistische politieke achtergrond die we terugzien in veel studies over brokerage. Echter, we kunnen wel constateren dat de combinatie van formele en informele structuren en praktijken ook in Nederland steeds meer op de voorgrond komt. De formele besluitvorming van de overheid wordt deels overgenomen door informele besluitvorming en uitvoering in invited spaces. Actieve burgers, maar ook street level professionals die bereid zijn extra (vrijwilligers)werk te doen naast hun formele takenpakket, spelen een steeds grotere rol in het aanpakken van vraagstukken rondom zorg, welzijn, leefbaarheid en veiligheid (zie hiervoor ook één van de weinige studies naar brokers in Nederland: van Hulst e.a. (2012)).

Op basis van de internationale literatuur over brokers kunnen we bepaalde vragen stellen over de werking van invited spaces in Nederland. Een eerste belangrijke vraag is: hoe combineren brokers formele en informele praktijken? Brokers garanderen, tot op zekere hoogte, de toegankelijkheid van de overheid voor de burger, ook wanneer deze zich terugtrekt als verstrekker van publieke middelen. Hierbij is altijd sprake van een combinatie van formele en informele praktijken. De persoonlijke contacten met burgers, overheidsrepresentanten, medewerkers van woningcorporaties en private zorgverleners, vervlechten zich met de formele kaders en structuren van de invited spaces. Er zou meer onderzoek kunnen worden gedaan naar hoe deze vervlechting van het formele en het persoonlijke er in de praktijk uitziet en welke consequenties dit heeft voor de allocatie van publieke middelen en de transparantie hiervan.

Vooral voordelen voor de inner circle

Ten tweede, hoe democratisch is de participatiesamenleving waarin brokers een centrale rol spelen? Bovengenoemde literatuur toont hoe de activiteiten van brokers vaak vooral voordeel opleveren voor een inner circle. Recente discussies in Nederland stellen de hoogopgeleide ‘bakfietsburger’ die zijn belangen kan behartigen door middel van zijn competenties en netwerken tegenover een scala aan burgers die daar minder goed toe in staat zijn. Denk hierbij ook aan projecten die door actieve burgers worden georganiseerd voor een selecte groep, bijvoorbeeld voor de bewoners van één specifieke straat in de wijk, of voor mensen met een bepaalde politieke of religieuze achtergrond. Dergelijke vragen kunnen ons helpen de praktijk van de participatiesamenleving en kwesties rondom actief burgerschap en invited spaces beter te begrijpen. De Nederlandse participatiesamenleving hoeft het wiel niet opnieuw uit te vinden: een internationaal perspectief kan onze blik verruimen en ons begrip vergroten.

Martijn Koster is universitair docent aan de Universiteit Utrecht. Deze tekst is gebaseerd op het artikel ‘Bridging the gap in the Dutch participation society: New spaces of governance, brokers, and informal politics’, Etnofoor 26(2):49-64, 2014.