Steden vergroten voetafdruk op hun omgeving, met dank aan klimaatverandering

Estuaria (de trechtervormige monding van een rivier) en de daaraan gelegen havensteden zijn bijzonder gevoelig voor klimaatverandering. Dat komt door zeespiegelstijging, zwaardere stormen die het water in de riviermonden opstuwen, de soms extreem hoge of juist extreem lage waterafvoer vanuit het achterland, de verschuivende zout-zoetovergangen en de verzilting. Laaggelegen estuariumsteden als Hamburg, Rotterdam, Antwerpen, Nantes, Bordeaux, Bilbao en – op een heel ander schaalniveau – Londen hebben of krijgen er allemaal mee te maken.

Natuurlijk zijn de fysisch- en sociaalgeografische omstandigheden overal anders en verschillen de geschiedenis en de politiek-bestuurlijke context. Maar in alle gevallen leidt klimaatverandering tot een grotere kwetsbaarheid van de havenstad en een grotere afhankelijkheid van het achterland. Bordeaux is een verhelderend voorbeeld.

Overstromingsrisico

Bordeaux leeft vanouds met het risico van overstromingen. De stad ligt aan het estuarium van de Gironde, met een wateroppervlak van 625 vierkante kilometer het grootste van West-Europa. Het is de in- en uitlaat van de stroomgebieden van de Garonne en de Dordogne, die samen zo’n 85.000 km2 beslaan, ruim twee keer Nederland. Het estuarium is van Bordeaux tot de Atlantische Oceaan 80 km lang en maximaal 12 km breed. Met 8 procent van het Franse bruto binnenlands product (bbp) is het gebied ook economisch van belang.

De morfologie verandert er voortdurend door natuurlijke processen als eb en vloed, stormen en de wisselende balans tussen zoet en zout, en door menselijke ingrepen zoals de havenactiviteiten (die geleidelijk van de stad Bordeaux naar het noorden zeewaarts zijn verschoven), baggerwerken, visserij en toerisme.

Overstromingen maken al eeuwenlang deel uit van de geschiedenis van het estuarium en de stad Bordeaux, die zelf in voormalig moerasgebied ligt in een buitenbocht van de Garonne. De wateroverlast is soms van mariene oorsprong, vooral bij westerstormen, soms van fluviatiele oorsprong, door felle neerslag in de westelijke Pyreneeën en het stroomgebied van de Garonne, en soms van beide tegelijkertijd. Dat is bepaald geen verleden tijd. In de laatste twintig jaar leidden de stormen Martin (1999), Klaus (2009), Xynthia (2010) en Christine (2014) tot overstromingen met vele tientallen dodelijke slachtoffers en veel schade in heel Zuidwest-Frankrijk – ook in Bordeaux en het estuarium. Overstromingsrisico’s staan dan ook diep gegrift in het collectieve geheugen en hoog op de maatschappelijke en politieke agenda. De overstromingen na de storm Martin in 1999 zijn trouwens erkend als ‘eens in de honderd jaar-risico’ en maatgevend in het regionale Actieprogramma voor overstromingspreventie (PAPI).

De risico’s treffen het hele estuarium, maar de impact verschilt van plek tot plek. Figuur 1 laat zien welke gebieden bij toenemende waterhoogtes onderlopen, op de schaal van het estuarium en van de stadsregio, Bordeaux Métropole. Daaruit valt op te maken dat bij niet eens de hoogste waterstanden nagenoeg een kwart van Bordeaux Métropole overstroomt. Daarmee lopen de huizen van 30.000 inwoners onder water. Voor een stedelijk gebied in volle ontwikkeling – demografisch en economisch – is dat een ernstige bedreiging. Voor de toeristische ontwikkeling is het evenmin goed nieuws. Klimaatverandering vergroot dus de aloude overstromingsrisico’s en maakt deze stadsregio extra kwetsbaar - en daarmee voor oplossingen meer afhankelijk van de omgeving.

Afhankelijkheid en ongelijkheid

Dat steden voor onder meer hun water-, voedsel- en energie­voorziening, afvalbeheer en waterzuivering afhankelijk zijn van hun achterland, is al veel langer bekend. Dat geldt ook voor Bordeaux. Een klassiek voorbeeld is de drinkwatervoorziening. Bordeaux en omgeving zijn vrijwel geheel afhankelijk van grondwater. Sinds de 18e eeuw is de stad steeds meer aangewezen op drinkwaterwinning vanuit het omliggende platteland. Aanvankelijk tot op 10 à 20 km, intussen op steeds grotere afstand van de centrumstad.

Klimaatverandering vergroot de afhankelijkheid en de kwetsbaarheid. In het verdrogende Zuid-Frankrijk moet Bordeaux steeds verder het achterland in om de drinkwatervoorziening veilig te stellen. Het leidt tot jarenlange controverses tussen kernstad en rurale omgeving, binnen en (nu ook ruim) buiten het territorium van Bordeaux Métropole. Het gaat momenteel om waterwingebieden op 40-50 km van de stad, in gebieden die zelf ook kampen met verdroging en toenemende verzilting. Klimaatverandering maakt de aloude afhankelijkheid dus steeds nijpender en de ruimtelijke schaal waarop die speelt almaar groter.

In de AcclimaTerra-rapporten uit 2013 en 2018 is dat uitstekend gedocumenteerd voor drinkwater en voor tal van andere hulpbronnen. AcclimaTerra is een regionaal klimaatpanel naar het model van het IPCC. Hoofdverantwoordelijke van de twee rapporten is klimaatwetenschapper Hervé le Treut, hoogleraar aan de Sorbonne en lid van het IPCC. Dat een regio opdracht geeft voor dergelijke rapporten waaraan ruim driehonderd wetenschappers van uiteenlopende disciplines en organisaties bijdragen leverden, laat zien welk belang de regio hecht aan wetenschappelijke informatie over klimaatverandering. Nederland kan er een voorbeeld aan nemen.

Ville millionaire

Bordeaux’ afhankelijkheid neemt nog toe door de ambitie om tegen 2030 een ville millionaire te zijn, een stadsregio met 1 miljoen inwoners (zie kader). Op dit moment wonen er 750.000 mensen. Die ambitie en de concentratie van politieke macht in Bordeaux leiden ertoe dat de stad nu ook in de Landes du Médoc, de noordelijke landpunt tussen oceaan en estuarium, een waterwingebied wil vestigen; een omstreden politiek-ecologische voetafdruk op grote afstand.

Daarnaast zijn de laatste jaren hernieuwbare energie en biodiversiteit inzet van ruimtelijke conflicten tussen stad en achterland. Wind- en zonne-energiecentrales vergen veel ruimte, die alleen buiten de stad te vinden is. Ook Nederlandse steden worstelen hiermee bij het opstellen van hun regionale energiestrategieën (RES). Door het Europese biodiversiteitsbeleid moeten infrastructuur- en bouwprojecten bovendien de aangetaste natuur compenseren. De ruimte daarvoor ligt, alweer, in het omliggende platteland.

Meer politiek-ecologische grip

De decentralisatie en regionalisering in 2010-2015 hebben ertoe geleid dat de Franse métropoles met nieuwe taken en meer middelen ook expertise en macht kunnen bundelen. Dat levert meer bestuurskracht op. Bij deze métropolisation probeerde men twee vroeger (ook in Nederland) gescheiden taken, namelijk het beheer van de waterkwantiteit en van de waterkwaliteit, in elkaar te schuiven. Zo leidde de storm Martin van december 1999 in Bordeaux en omgeving tot de oprichting van een nieuwe organisatie voor meer geïntegreerd beleid: Smiddest (Syndicat Mixte pour le Développement Durable de l’ESTuaire de la Gironde). Mixte betekent hier niet publiek-privaat, maar met vertegenwoordigers van de vier lagen in het openbaar bestuur: gemeenten, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, departementen en regio’s. Développement durable, letterlijk duurzame ontwikkeling, is hier op te vatten als: meer geïntegreerd beleid.

Het gebied van Smiddest omvat het hele estuarium van de Gironde, ruim gedefinieerd (figuur 2). De taken vloeien voort uit het waterkwaliteits- (SAGE) en waterkwantiteitsbeleid (waaronder PAPI). Voorts heeft Smiddest taken inzake toerisme, monumenten- en landschapsbeheer en de regionale afstemming van water-, natuur-, landschaps-, toerisme- en landbouwbeleid. Hierdoor kon men ook LEADER-projecten binnenhalen, gefinancierd door het Europese Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling. Die projecten beogen gebiedsgerichte afstemming van sectoraal beleid.

Zo lijken alle voorwaarden voor geïntegreerd beleid aanwezig: een groot gebied van vele tientallen gemeenten en twaalf departementen dat in samenhang kan worden bekeken. Figuur 2 laat evenwel zien dat de verschillende beleidsdomeinen nog bepaald niet dezelfde geografische grenzen hebben. Maar ‘daar wordt aan gewerkt’. Door de omvorming van de regio Aquitaine tot Nouvelle-Aquitaine valt nu ook de hele rechteroever van de Gironde onder haar bevoegdheid. Met als centrum: Bordeaux.

De uitbreiding van bevoegdheden én het verschuiven van de geografische grenzen van een gebiedsautoriteit vormen belangrijke voorwaarden voor geïntegreerd gebiedsgericht beleid. Het zijn evenwel ook twee typische voertuigen van de voortdurend grotere politiek-ecologische voetafdruk van een stedelijk centrum op de omgeving. Dat centrum weet zich steeds meer afhankelijk van het achterland en doet daarom steeds meer moeite de grip op dit achterland te versterken. De overstromingsrisico’s en de lastige aanpak daarvan zijn een duidelijk voorbeeld.

Overstromingsrisico’s en ongelijkheid

Het stadscentrum van Bordeaux ligt op de linkeroever en is voor een groot deel beschermd als Unesco-werelderfgoed. Het is historisch, cultureel en toeristisch van groot belang. Geen sprake van dat daar iets mag overstromen. Maar net ten zuiden van dat centrum wordt langs de rivier druk gewerkt aan in- en uitbreidingsgebieden. Overstromingen zijn hier juist onvermijdelijk. Om de schade te beperken, krijgen de benedenverdiepingen van de nieuwe bebouwing minder waardevolle functies (zoals garages en opslag) en wordt er hoger gebouwd voor een grotere opbrengst per vierkante meter. Ter verdere verlichting en compensatie van de vergrote risico’s moet de rechteroever, lang verwaarloosd maar nu in herontwikkeling, in elk geval de kernstedelijke ‘spons’ blijven, met schuin oplopende zachte oevers.

De echte overstromings- en retentiegebieden moeten dan verder ten noorden van de stad komen. Daarbij speelt allereerst een probleem dat we in Nederland (steeds) minder kennen: behalve door vervuiling uit het industriële verleden zijn het water en de rivierbodem van de Gironde sterk vervuild door residuen van pesticiden en door koper, beide afkomstig uit de eeuwenlange wijnbouw. De bestemming ‘overstromingsgebied’ is daardoor lastiger te realiseren dan langs de veel schonere Nederlandse rivieren. Daarnaast kennen de oevers van de Gironde vanwege hun gradiënten van zoet en zout een rijke biodiversiteit en moeten ze ook nog eens dienen als compensatie voor in de stad verloren gegane natuurwaarden. Dat is niet eenvoudig verenigbaar met een retentiegebied. De stad is dus in meerdere opzichten van die gebieden afhankelijk.

Bovendien: op de linkeroever van de Gironde lijken de marais du Médoc, de natte zones achter de dijken langs de rivier, best geschikt als overstromingsgebied (zone tampon). Maar daarachter liggen de wijngaarden van de peperdure bordelaise chateaus. De eigenaren daarvan zijn zeer goed vertegenwoordigd in de economische en politieke netwerken van Bordeaux Métropole en laten niet toe dat die oevers een wetland worden. Dat regime en imago zijn onverenigbaar met dat van de bordelaise wijnbouw.

Dan maar op de rechteroever? Laten daar nu net de best onderhouden dijken van het hele estuarium liggen. Onderhoud van dijken is in grote delen van Frankrijk een verantwoordelijkheid van de eigenaren van aanliggende percelen en de landbouw heeft hierin stevig geïnvesteerd om het enorme maïs-areaal te beschermen. De weerstand is dus groot. Maar Bordeaux wil het. De recentste zet in het schaakspel? De watersector pleit er nu voor de maïsteelt te vervangen door veeteelt. Dat is beter voor de kwaliteit (minder pesticiden) en de kwantiteit van het water (geen beregening), en qua ruimtegebruik makkelijker aan te passen aan de capriolen van water, klimaatverandering en overstromingsrisico’s. In twee opzichten een opmerkelijke zet: de watersector ‘bemoeit’ zich met de landbouwsector en bovendien past de vervanging van maïsteelt door veeteelt niet goed bij een duurzame ontwikkeling.

Gelaagd mozaïek

Uit het voorgaande is duidelijk geworden dat het estuarium van de Gironde fysieke, ecologische, landschappelijke, economische, culturele en politieke lagen kent. Die zijn allemaal op een kaart weer te geven, met een eigen schaal, een eigen bestuurlijk regime, eigen grenzen en eigen gradiënten. Leg je de kaarten over elkaar heen, dan ontstaat een gelaagd mozaïek vol wederzijdse afhankelijkheden. Maar in elk van die lagen is Bordeaux het centrum. Vanuit deze kernstad gaat een inhoudelijk steeds meer omvattende, een qua schaal steeds grotere en een qua grip steeds strakkere sturing uit.

Klimaatverandering maakt de afhankelijkheden én de kwetsbaarheden groter en dwingt de stad de grip op de omgeving te verstevigen. Of het nu gaat om het tegengaan van de oorzaken van de klimaatverandering (mitigatie) of om de aanpassing aan de gevolgen daarvan (adaptatie), het leidt altijd tot een steviger politiek-ecologische voetafdruk.

In vergelijkbare Europese estuariumsteden als Hamburg, Nantes en Bilbao zijn soortgelijke processen gaande. De bevindingen uit Bordeaux zijn ongetwijfeld ook daar geldig: ook daar is sprake van toenemende kwetsbaarheid en afhankelijkheid, en ook daar probeert men meer grip op het achterland te krijgen.