Kwaliteit boven kwantiteit, of het streven naar een nieuw bestuursparadigma voor krimpende steden

De volkswijsheid zegt dat stedelijkheid in onze tijd een hoge vlucht neemt, terwijl het platteland steeds meer verlaten wordt omdat mensen naar steden trekken om daar werk, cultuur en onderwijs te vinden. Hoewel deze populaire wijsheid diepgeworteld is, ziet het volledige plaatje er ingewikkelder uit. Ondanks een algemene trend van verstedelijking, krimpen veel steden in feite. De Europese Commissie verwacht zelfs dat 45 procent van alle stedelijke gebieden in de Europese Unie tot 2050 te maken zal krijgen met stedelijke krimp. De oorzaken hebben nationaal en mondiaal karakter, zoals globalisering en veranderingen in productie- en consumptiepatronen, de-industrialisatie en veranderingen in bevolkingsopbouw. Daardoor is groei voor bijna de helft van de stedelijke gebieden afwezig of op zijn minst niet realiseerbaar voor stadsbestuurders.

Het stigma rond krimp

In onze nog steeds op groei gerichte wereld wordt krimp vaak gelijkgesteld met stedelijk falen. Wanneer aan stedenbouwkundigen wordt gevraagd om de ideale stad te beschrijven, dan zijn dat steden die levendig, creatief, jong, groen, slim en duurzaam zijn en waar – impliciet of expliciet – sprake is van groei. De meeste stedelijke ontwikkelingsstrategieën streven immers naar groei of gaan ervan uit. Het betekent dat er een aanzienlijke kloof gaapt tussen de positieve perspectieven voor steden in het algemeen en de ontwikkelingsstrategieën voor steden die met een voortdurend dalend bevolkingsaantal te maken hebben. Het stigma rond krimp maakt het vaak alleen al moeilijk om publiekelijk het feit te erkennen dat de bevolking afneemt – laat staan om er proactief op te plannen. Het is dan ook de vraag hoe steden bestuurd moeten worden als er geen groeiperspectief is?

Het ligt voor de hand om de lokale kwaliteit van leven als een alternatief en meer zinvol beleidsdoel te bestempelen voor steden met afnemende bevolkingsaantallen. Meestal gaat het om het verbeteren van groene stedelijke gebieden, het bieden van goede openbare diensten en infrastructuur en het cultiveren van sterke sociale relaties. Maar ook het bevorderen van cultuur en het vrijetijdsaanbod en het focussen op het bieden van kwalitatief hoogstaand onderwijs voor jongeren en een adequate zorg voor ouderen. In plaats van groei te gebruiken als maatstaf voor succes, worden indicatoren voor de kwaliteit van leven voorgesteld die juist deze aspecten meten. Interessant daarbij is dat de onderzoeksgemeenschap nog geen significante correlatie heeft gevonden tussen de bevolkingsdynamiek en de stedelijke kwaliteit van leven.

Betere leefkwaliteit

De voordelen van het openstellen van het dichte stedelijke weefsel van krimpende steden om meer groene en blauwe infrastructuur te integreren, zijn heel logisch vanuit het oogpunt van de kwaliteit van leven, duurzaamheid en degrowth. Steden hoeven niet steeds meer ruimte te bieden aan huisvesting en infrastructuur voor een onophoudelijke toestroom van nieuwe bewoners en bedrijven – dat lucht op. Toch wordt bij de discussie over krimp meestal uitsluitend gekeken naar de negatieve gevolgen van krimp, zoals dalende gemeentelijke begrotingen, leegstand en verlies van menselijk kapitaal. Het is de hoogste tijd om dit eenzijdige verhaal te nuanceren.

Het goede nieuws is namelijk: er bestaat geen correlatie tussen bevolkingsaantallen en stedelijke levenskwaliteit. Dat betekent ook dat er tal van positieve voorbeelden bestaan van steden die erin geslaagd zijn hun lokale levenskwaliteit te verbeteren tijdens hun krimpproces. Wat kunnen andere steden van hen leren? Wat hebben ze beter gedaan dan hun tegenhangers die tegelijkertijd juist wel bevolking én leefkwaliteit hebben verloren?

In mijn afstudeeronderzoek heb ik de steden Oberhausen en Gelsenkirchen vergeleken in de manier waarop zij op een krimpende bevolking reageerden. Het zijn twee steden die nauwelijks meer op elkaar kunnen lijken, aangezien zij met dezelfde redenen voor krimp te maken hebben gekregen en hun lokale context in hoge mate vergelijkbaar is. Beide bevinden zich in het Ruhrgebied in West-Duitsland, op slechts ongeveer 15 minuten rijden van elkaar. Beide verloren sinds de jaren 60 van de vorige eeuw een groot deel van hun bevolking en ze bleven tussen 2000 en 2020 meer dan 5 procent van hun bevolking verliezen, met een kleine toename van het bevolkingsaantal in de afgelopen jaren.

Uiteenlopende ontwikkeling

Het bevolkingsverlies in beide steden wordt veroorzaakt door de achteruitgang van de kolen- en mijnindustrie en de daaropvolgende economische veranderingen in de regio. Gelsenkirchen en Oberhausen hadden in de loop der jaren toegang tot dezelfde financieringsprogramma's en beleidsondersteuning op een hoger niveau. Ze maken zelfs deel uit van dezelfde regionale planningscoöperatie, waardoor ze vergelijkbare strategieën voor stedelijke ontwikkeling hebben.

Ondanks hun overeenkomsten vertonen de steden in de loop der jaren echter tegengestelde ontwikkelingen op het gebied van kwaliteit van leven. In Oberhausen nam deze toe en is deze zelfs hoger dan het Duitse gemiddelde, in evenknie Gelsenkirchen nam de kwaliteit van leven sterk af en blijft deze ver onder het Duitse gemiddelde steken.

Om te begrijpen waarom Oberhausen erin slaagde de stedelijke levenskwaliteit te verbeteren, moet men diep duiken in de lokale bestuursstrategie en de reactie op de bevolkingskrimp. Oberhausen begeleidde het krimpproces actief door openbare diensten en infrastructuur in te krimpen, om zich zodoende aan te passen aan de nieuwe bevolkingsaantallen. Dat deden ze volgens een gecentraliseerde visie die samen met burgers werd ontwikkeld in een participatief proces. Cruciaal was dat Oberhausen een succesvolle planningspraktijk bezat voor het grondgebruik hadden.

Dit stelde Oberhausen in staat om het menselijk kapitaal te behouden, zoals leraren of stedenbouwkundigen die ze nodig hadden om zich onderweg aan te passen aan uitdagingen voor de lokale levenskwaliteit. Bij dit alles speelden ondersteuningsprogramma's van de regionale en nationale overheden een cruciale rol; ze maakten het Oberhausen mogelijk te investeren in haar openbare infrastructuur en het krimpproces te sturen.

Geen overkoepelende visie

Vergeleken met dit verhaal van succesvolle inkrimping zag het krimpproces van Gelsenkirchen er veel chaotischer uit. Gelsenkirchen plande ook actief voor krimp en deed enkele noodzakelijke inkrimpingen. Ze deed dat op een participatieve maar gedecentraliseerde manier, zonder een overkoepelende visie voor de stad. Het belangrijkste is dat Gelsenkirchen gedurende een groot deel van de observatieperiode juist niet over geschikte instrument beschikten om het grondgebruik te sturen. Dat wreekte zich met name in de woningbouw.

Dit veroorzaakte een neerwaartse spiraal op het gebied van het menselijk kapitaal: vanwege een te klein aanbod van woningen voor bewoners met een hoge sociaaleconomische status verlieten zij de stad. Dit verminderde verder het vermogen en de bereidheid van verhuurders om in de stad te investeren.

Tegelijkertijd trok de goedkope woningmarkt mensen met een lage sociaaleconomische status aan die extra sociale, financiële en educatieve ondersteuning van de gemeente nodig hebben. Zo ontbreekt het de stad Gelsenkirchen vandaag precies aan het menselijk kapitaal dat ze nodig heeft om te reageren op de grote uitdagingen voor de stedelijke levenskwaliteit, zoals vervallen huisvesting en extra behoeften aan onderwijsondersteuning. Hoewel Gelsenkirchen toegang had tot dezelfde steunprogramma's van de regionale en nationale regeringen die van vitaal belang waren om de dalende gemeentelijke begrotingen te compenseren, kan ze dit proces nog steeds niet stoppen.

Steun op hoger niveau

We kunnen hieruit vrij eenvoudig conclusies trekken. Ten eerste hebben krimpende steden beleidsondersteuning op een hoger niveau nodig om hun investeringen op peil te houden, ondanks dalende gemeentelijke budgetten. Ook moeten zelf actief de regie nemen over hun krimpproces. Ten tweede moeten steden actief plannen maken voor hun bevolkingsafname en tegelijkertijd flexibel blijven als de bevolkingsprognoses niet uitkomen. Ten derde moeten krimpende steden een interactieve bestuursvorm aannemen met een gecentraliseerde en brede visie voor de hele stad. En ten vierde moeten krimpende steden investeren in het concurrentievermogen van hun lokale infrastructuur, met name van hun huisvesting. Anders lopen ze het risico bewoners aan te trekken die meer overheidssteun nodig hebben, terwijl ze tegelijkertijd het menselijk kapitaal verliezen dat nodig is om die steun te bieden.

Hoewel deze conclusies belangrijke lessen bevatten voor beleidsmakers, is een andere, meer genuanceerde conclusie vereist. Deze heeft betrekking op de problematische aard van veel van de populaire en veelgebruikte indicatoren voor de kwaliteit van leven. De ontwikkeling in Gelsenkirchen kan slechts tot op zekere hoogte worden omschreven als een verlies aan stedelijke levenskwaliteit. Het klopt: de stad verloor veel inwoners met beroepen die nodig zijn om een hoge kwaliteit van leven te bieden. Maar dat had slechts een minimale invloed op de resultaten van de kwaliteit van leven-index. In plaats daarvan gaat het in Gelsenkirchen vooral om een verlies van persoonlijke rijkdom: niet vanwege een verschuiving in de bestaande bevolking, maar vanwege de selectieve in- en uitmigratie.

Gevaarlijke bias

Dat verlies van persoonlijk vermogen is sterk vertegenwoordigd in een aanzienlijk aantal indicatoren die gewoonlijk worden gecombineerd in klassieke indicatoren voor de kwaliteit van leven. Helaas heeft de persoonlijke welvaartsbias van veel indicatoren voor de kwaliteit van leven een aantal gevaarlijke implicaties. Het risico bestaat dat dit de zogenoemde “omgekeerde stadsconcurrentie” veroorzaakt of stimuleert, waarbij strategieën worden ontwikkeld die arme en gemarginaliseerde groepen discrimineren – om zo de doelstellingen van het stedelijk bestuur te halen, zoals het verhogen van de stedelijke levenskwaliteit.

Over het algemeen is het doel om de levenskwaliteit in krimpende steden te verbeteren belangrijk en de moeite waard. Het negatieve stigma rond krimp is echter gebaseerd op valse aannames en behoeft aanpassing. Er moeten positievere en bemoedigende verhalen en bestuursstrategieën voor krimpende steden worden ontwikkeld en verteld. Wanneer het als beleidsdoel wordt aangenomen, moeten er meer adequate succesmaatstaven voor de stedelijke levenskwaliteit worden gevonden. Anders lopen we het risico de nutteloze groei-indicatoren te vervangen door even schadelijke, persoonlijke en op rijkdom gerichte succesindicaties voor de ontwikkeling van krimpende steden. Alleen als beleidsmakers en onderzoekers erin slagen dat te voorkomen, kan stedelijke levenskwaliteit een belangrijke en verfijnde doelstelling worden voor alle steden, maar vooral voor de vele steden over de hele wereld voor wie de groeivooruitzichten steeds verder weg raken en de behoefte aan groeineutrale beleidsalternatieven steeds dringender wordt.