Kwaliteit wordt kwestie van polderen

Symposium Omgevingskwaliteit

Bij het opstellen van de Nationale Omgevingsvisie laat het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) zich breed informeren en adviseren. Een van de raadgevers – naast onder andere het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) – is het College van Rijksadviseurs (CRa). Met het oog hierop organiseerde het CRa een symposium over omgevingskwaliteit. Kwaliteit, specifiek omgevingskwaliteit, is typisch zo´n begrip dat je ontglipt wanneer je probeert het sluitend te definiëren. Dat was natuurlijk ook al zo met het oudere begrip ‘ruimtelijke kwaliteit’. Waar milieuwaarden zoals lucht-, bodem- en waterkwaliteit vastgelegd zijn in meetbare normen, is dat voor ruimtelijke kwaliteit nagenoeg onmogelijk. Bij het inrichten van de ruimte schuilt de kwaliteit in vormgeving, samenhang, inbedding, proportionaliteit enzovoorts. Deels reëel en objectief, hoewel niet meetbaar, deels subjectief (en intersubjectief).

Conclusies/stellingen:

• Nu is het moment om het begrip omgevingskwaliteit zo veel mogelijk inhoud mee te geven via de Nationale Omgevingsvisie. De Nationale Omgevingsvisie wordt de ziel van de Omgevingswet.
• Omgevingskwaliteit is “de integrale benadering van de ruimte”.
• “Het begrip omgevingskwaliteit mag schuren, we hoeven het juridisch niet te vullen.”
• “Visie en dromen, het mag weer.”
• “Een visie is niet per se plan voor de toekomst. Een beschrijving van de bestaande kwaliteit en eigenheid is al een visie.”
• Het is tijd voor de aanstelling van een Energiecommissaris naar het voorbeeld van de Deltacommissaris. Het succes van het Deltaprogramma zit in de “revival van het poldermodel’.
• We hebben geen behoefte aan ‘een stip’ maar ‘een vlek aan de horizon’. Flexibel beleid is nodig om met de samenleving te kunnen schakelen.
• Sommige ontwikkelingen gebeuren zonder plan van bovenaf; accepteer dat bij de dynamiek van de ruimtelijke ontwikkeling ook lelijkheid hoort.
• “Alleen de samenleving aan het woord laten is niet voldoende. De Rijksoverheid moet 80% van het concept omgevingskwaliteit vastleggen.”

Gaat het bij omgevingskwaliteit opeens over heel veel meer? Die suggestie wordt gewekt doordat de Omgevingswet zelf een samenballing (en vereenvoudiging) van bestaande wetgeving is. De Omgevingswet integreert, namelijk een heleboel ‘sectorale’ wetten, dus zal dat met omgevingskwaliteit ook wel zo zijn. Op de vraag van moderator Ruben Maes tijdens een rondje zaalreacties wat omgevingskwaliteit betekent of zou moeten betekenen, antwoordde oud-Rijksbouwmeester Jan Brouwer zonder aarzeling: “de integrale benadering van de ruimte.” Waarmee hij meteen illustreerde dat spreken over ‘omgeving’ of ‘ruimte’ om het even is.

“Integraal, dus niets uitsluitend”

Als dus één consensus eruit sprong tijdens het symposium was het wel dat omgevingskwaliteit geïntegreerde kwaliteit is, of ook integrerende kwaliteit. In zijn essay ‘Waard of niet’*, geschreven in opdracht van het College van Rijksadviseurs, formuleert Peter Paul Witsen het zo: “Omgevingskwaliteit duidt op de integrale kwaliteit van ruimtes. Integraal, dus niets uitsluitend. De ondergrond noch de sterrenhemel. De lokale inbedding noch de internationale aansluiting. Schoonheid noch functionaliteit.” (pag. 14) Het gaat om zowel luchtkwaliteit als erfgoedwaarde, zowel om ”een autoweg inclusief het uitzicht over heidevelden” als “een heideveld inclusief het zicht op de autoweg”; om zowel waarden die meetbaar zijn (milieu), als ‘alleen’ aanwijsbare waarde (erfgoed, ontwerp) of ‘slechts’ ervaarbare waarde (sfeer).

Maar zoals Witsen in zijn essay signaleert en wat tijdens het symposium werd bevestigd door Hans Tijl, directeur Ruimtelijke Ontwikkeling bij IenM, is de definitie in de ontwerp-Omgevingswet op dit moment juist een stuk beperkter. Milieuwaarden en functionaliteit vallen er buiten. De topambtenaar toonde zich echter warm pleitbezorger voor de veel meer integrale (‘holistische’) definitie van omgevingskwaliteit en nodigde de vakwereld uit daar de argumenten en formuleringen voor aan te dragen. Dit is het moment om het concept zoveel mogelijk inhoud mee te geven om in de wetstekst in te dalen.

Tijl plaatste de aanstaande Omgevingswet in de traditie van het polderen, die binnen de ruimtelijke ordening wat op de achtergrond is geraakt. Eenzijdige, sectorale belangen werden prominent op de Haagse agenda. Het leidde tot een veelheid van sectorale wetten, die elkaar in de weg zitten en eerder aanzetten tot verdeeldheid dan tot samenwerking. Prachtige plannen kunnen stuklopen op een rigide regel van een sectorale wet. Witsen beschrijft bijvoorbeeld hoe het plan IJsseldelta-Zuid door de Raad van State van tafel is geveegd, onder meer omdat het niet is toegestaan, zoals het plan beoogde, natuurcompensatie voor een Natura 2000-gebied buiten dat gebied te realiseren (‘Waard of niet’, pag. 11).

De ziel van de wet

De Omgevingswet moet dus heel veel van dit soort sectorale regels in een groter verband onderbrengen; de wet moet het mogelijk maken “verschillende belangen te waarderen en tegen elkaar af te wegen”. Maar een wet is op zichzelf maar een dor stuk tekst, dat zal voor de overwegend enthousiast onthaalde Omgevingswet niet anders zijn. “We willen er een ziel in brengen en dat beogen we met de Nationale Omgevingsvisie”, aldus Tijl. Géén ouderwetse R.O.-nota die uitgaat van 100% maakbaarheid, maar “een inspirerend verhaal over de toekomst van ons land en de onvermijdelijke ontwikkelingen die eraan komen.” Volgens de programmaleider bij IenM David van Zelm van Eldik dient de Nationale Omgevingsvisie – die navolging moet krijgen in provinciale en gemeentelijke omgevingsvisies – “focus te krijgen”, ze moet “tot de verbeelding spreken en verleiden” maar mag ook weer “niet te diffuus” blijven.

Moderator Maes wierp de vraag op of juridisering vermeden kan worden, of de rechter uiteindelijk geen duidelijkere definities en kwantificering van omgevingskwaliteit zal afdwingen. Van Zelm beaamde: “Een dialoog met de Raad van State is een reëel risico”, maar zijn chef Tijl was er laconiek over: “Als iemand een juridische knokpartij wil, ga je gang. Belangrijk is dat omgevingskwaliteit gaat leven, het mag schuren, we hoeven het juridisch niet te vullen.”

Bij de vaststelling dat “visie en dromen weer mag” in de ruimtelijke ordening, waarschuwde Flip ten Cate van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit voor de reflex om visie gelijk te stellen aan “een beeld of plan voor de toekomst”. Dat hoeft niet per se. “De bestaande kwaliteit en eigenheid benoemen is de visie al, daar hoeft geen toekomstbeeld bij.” Van Zelm en Tijl verwelkomden deze kanttekening als bijdrage aan het gesprek dat nog volop gaande is en waarin de rijksoverheid vooral “wil luisteren”.

Ruimtebeslag: energietransitie

Eric Luiten, Rijksadviseur Landschap en Water, thematiseerde omgevingskwaliteit en ruimtebeslag. Hij stelde dat zich een andere ruimtelijke opgave aandient dan het vertrouwde “groen, rood en paars”, namelijk hergebruik (van gebouwen) en herontwikkeling, en vooral de energietransitie en de waterveiligheid. Luiten noemde dit de “bedrading van Nederland” en afficheerde die als “een onvervreemdbare publieke zaak”.
André Faaij, hoogleraar Energy System Analysis (RUG), kon de “enorme consequenties voor de ruimtelijke planning” van de energietransitie alleen maar beamen, maar “dit hoeft geen conflict te worden”. Neemt dan zelfs hier het integrale denken alle problemen weg, wilde Maes weten, juist de energietransitie vergt toch stevige ingrepen? Jawel, maar de beleving en de context spelen ook een rol, schetste Faaij: “Groningen is niet blij met windmolens, maar vijftig kilometer naar het oosten is men dat wel. In Duitsland zijn windmolens een inkomstenbron voor boeren.” Desondanks zag Luiten geen taak voor het Rijk om “windparken erdoor te drukken, dat moet je regionaal oplossen.” Het Rijk moet de condities scheppen – de infrastructuur neerleggen – voor de energietransitie. Faaij wees erop dat de ruimtelijke uitwerking niet onderschat moet worden en noemde daarbij de aanleg van een CO2-grid (opslag in lege gasvelden) en de bouw van een compleet nieuwe generatie industriële complexen.

Bij de energietransitie zou de manier waarop de wateropgaven – waterveiligheid en zoetwatervoorziening – voortvarend ter hand zijn genomen gekopieerd moeten worden. Qua verbinden van doelen en belangen inzake ruimtelijke ordening en waterveiligheid kan het Deltaprogramma buigen op sterke staaltjes, zoals het veelgeprezen project Ruimte voor de rivier. Directeur Bart Parmet van het Deltaprogramma kenschetste het succes als de “revival van het poldermodel”. Het gaat om samenwerking tussen veel partijen – door schalen en sectoren heen. De kern is om mede-eigenaarschap – van de opgave en de oplossing – tot stand te brengen. Het idee om bij stevige ruimtelijke ingrepen omgevingskwaliteit even opzij te zetten noemde Parmet ouderwets denken. Insteek moet zijn kwaliteit op te vatten als maatschappelijke meerwaarde die je met projecten moet zien te creëren.

Luiten concludeerde dat het tijd is naast de Deltacommissaris een Energiecommissaris aan te stellen. Zeer gewenst vond ook Faaij, die moest vaststellen “dat de gewenste integrale visie voor de energietransitie er niet is. Dat leidt momenteel tot een grote mate van inefficiëntie en veel conflicten.”
Om de maatschappelijke animo voor de energietransitie te vergroten brak oud-Rijksbouwmeester Liesbeth van der Pol een lans voor ontwerpend onderzoek. “Pas als de tekening er is, komt het publiek in beweging. De overheid moet weer meer het potlood vasthouden.” Parmet onderschreef dit met de opmerking dat een tekening “tot een gemeenschappelijke taal leidt”.

De Nationale Omgevingsvisie als blauwdruk voor de energietransitie is trouwens een illusie, tekende Tijl aan. “Daarvoor is het te complex.” Oud-Rijksadviseur Dirk Sijmons merkte op dat in het nationale Energieakkoord het woord ruimte niet voorkomt. Wat de urgentie betreft, die er beslist is, waarschuwde Faaij voor “dure blunders”. “Hoe verstandig zijn investeringen in warmtenetten als woningen straks energieneutraal zijn? Binnen het korte tijdraam dat er is, hebben we slimme planning met veel synergie nodig. Aan de slag met die rijkscommissaris Energietransitie!”

Welvaartsgroei: kwaliteit in de verdrukking?

Rijksadviseur Infrastructuur en Stad Rients Dijkstra begon zijn verhaal met de vaststelling dat de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte uit 2011 “niet zo slecht is”. De twee belangrijkste doelen van ruimtelijk beleid die daarin geformuleerd zijn, zijn concurrentiekracht en leefbaarheid; die twee met elkaar verbonden resulteert in welvaartsgroei. Alleen maar concurrentiekracht, bereikbaarheid en veiligheid levert een technocratische maatschappij zonder kwaliteit op. Tot nu toe is Nederland er uitstekend in geslaagd steeds weer de balans te vinden. “Bezoekers uit de hele wereld leid ik door Nederland rond, uit Rusland en China, maar ook uit Duitsland en België, en zij verbazen zich erover hoe prachtig wij de economische groei met de ruimtelijke ontwikkeling hebben kunnen combineren. Dit is echt uniek.”
De hamvraag is natuurlijk of we daar ook in de toekomst toe in staat blijven. Dijkstra – volgens wie het Nederlandse talent voor integraal denken te danken is aan onze botheid, waarvoor titels en anciënniteit niet tellen – maakte zich daar zorgen over. Druk – tijdsdruk, economische druk – is een slechte raadgever. “Dan raken we kwijt wat we in een eeuw hebben opgebouwd.”

“Tijd vragen? Nee, tempo maken! De energieopgave is urgent, we kunnen het ons niet permitteren de tijd te nemen”, reageerde Hans Leeflang, directeur Strategie, Kennis en Innovatie bij IenM, totaal tegengesteld. Waarop Dijkstra repliceerde: “Wat we ons niet kunnen permitteren is onze cultuur van samenwerking weg te vegen.” Leeflang wilde al vandaag aan de slag met “rekenen en tekenen” en “kostenbatenanalyses”. “Waarom wordt het CPB niet om advies gevraagd bij de Nationale Omgevingsvisie?” Voor Hans Tijl liep Leeflang te hard van stapel. Rekenen en tekenen is een volgende stap, eerst de visie.

Yves de Boer, oud-gedeputeerde van Noord-Brabant was over de gehele exercitie naar de nieuwe Omgevingswet aan de sceptische kant: “Het lijkt soms oude wijn in nieuwe zakken.” Hij meende dat de samenleving zich sterker buiten de overheid om organiseert en ontwikkelt dan waar de wetgeving rekening mee houdt. Op de vraag van Maes wat hij dan precies bedoelde, wees De Boer op “crowdfunding, quick starts en dergelijke zaken”. De onvermijdelijke ‘stip op de horizon’, waar in tal van plannen en visies sprake is, suggereert dat de marsroute al vastligt. “Ik heb het liever over de vlek aan de horizon. We hebben flexibel beleid nodig om met de samenleving te kunnen schakelen.” Oftewel overheidsparticipatie, in plaats van burgerparticipatie, een woord dat “slechts een eufemisme voor bezuinigingen is”. Het gaat om de “sociale innovatie van de ruimtelijke ontwikkeling.”
Rijksadviseur Dijkstra daarentegen wilde desgevraagd zijn reserve over de huidige “preoccupatie met de mondige burger” – een uitspraak van hem – nog wel eens onderschrijven. “Ja maar, de snelheid van de maatschappij..., hoor je dan. Toch zijn duurzame, kwalitatief goede oplossingen altijd een worsteling. En die duurzaamheid is nog veel belangrijker dan we denken.”

De veronderstelling van controle

Koud aangetreden als Rijksbouwmeester voelde Floris Alkemade zich nog niet toegerust om een scherp standpunt in te nemen. Hij was op een “ontzagwekkend aantal rapporten en visies” over de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland gestuit. Hij wilde de “veronderstelling van controle” relativeren. Sommige dingen gebeuren gewoon, of gaan anders dan gepland, of mislukken, al of niet schitterend. De rijksoverheid zou wat orde moeten scheppen in waar ze het over heeft en wat ze wil. “Definieer een visie, destilleer daaruit een aantal doelen en stel daarvoor een aantal strategieën op. Maar laat de Omgevingsvisie ook onaf, als ruimte voor burgerparticipatie, hoewel dat vaak een eufemisme voor eigenbelang is.” Tot slot mag de rol van het ontwerp niet veronachtzaamd worden, want “het ontwerp toont hoe veranderingen plaats gaan vinden.”

Ook Marja van der Tas, plaatsvervangend voorzitter van de Commissie voor de milieueffectrapportage (m.e.r.) en burgemeester van Steenwijkerland had behoefte aan relativering van ordening en ontwerp. Nationaal Park Weerribben Wieden in de Kop van Overijssel is oorspronkelijk gevormd – of misvormd – door turfwinning. Nadat er nieuwe energiebronnen kwamen werd het gebied afgedankt, om vervolgens in rietwinning een nieuwe exploitatie te vinden. Tegenwoordig is het een natuurgebied. Spottend: “Hier heeft ook een energietransitie plaatsgevonden, maar ontwerpend onderzoek is er nooit aan te pas gekomen.” Van der Tas gewaagde van “een tijd van structurele onzekerheid, veel dingen weten we niet”. En: “Het is een illusie dat je alles kunt regelen.” Niettemin moeten plannen heel serieus beoordeeld worden op alle implicaties. Waarbij het zaak is dat betrokken partijen de milieueffectrapportage benutten en niet als last zien. Uiteindelijk, alle kennis en kunde gebundeld, komt het aan op een politieke afweging. Die natuurlijk nooit naar ieders zin uitvalt.

Kan Rijkswaterstaat iets met de “holistische, bijna filosofische benadering” van omgevingskwaliteit, vroeg Maes aan hoofdingenieur-directeur Grote Projecten en Onderhoud Cees Brandsen. Rijkswaterstaat zal natuurlijk gewoon de wet uitvoeren en heeft kundige en gemotiveerde mensen in dienst die zich met kwaliteit bezighouden. Er bestaat dus zeker “enthousiasme om meerwaarde te creëren”. “Wij kunnen echt mooie dingen maken, neem bijvoorbeeld het nieuwe fietspad langs de Zuid-Willemsvaart.” De dienst heeft in de praktijk te maken met lastige trajecten met vergunningen en heel veel inspraak. Ook de reconstructie van knooppunt Hoevelaken komt weer al polderend met de vele belanghebbenden tot stand. Daarbij is kwaliteit Rijkswaterstaat een zorg. “Maar in dat proces moet de grote vlam wel blijven branden.”

Tijdens de slotronde werd opgemerkt dat het debat met de samenleving ook lastige kanten heeft, omdat “die soms andere belangen heeft bij omgevingskwaliteit”. Het Rijk moet kwaliteit “voor tachtig procent vastleggen”, vond Van Alkemade. “Belemmeringen zijn niet erg, daar kan de samenleving wel mee overweg.” Verder stelde hij dat we moeten accepteren dat de dynamiek van de ruimtelijke ontwikkeling – waarin ook wezenlijke dingen gebeuren zonder plan van boven – “zich niet alleen in schoonheid, maar ook in lelijkheid uit”.
Hans Tijl was content met de aangedragen dilemma´s. Daar mag de ziel van de Omgevingswet, de Nationale Omgevingsvisie, verder mee worstelen. Zonder de intentie om omgevingskwaliteit (juridisch) sluitend te definiëren, integendeel, het mag een beetje open blijven. Op het ministerie leeft die gedachte zeer. De bange vraag is alleen of het parlement ook de ruimte laat. Of regeert straks toch weer de waan van de dag?

Symposium ‘Omgevingskwaliteit – over ambitie in de Nationale Omgevingsvisie’
24 september 2015, Glazen Zaal, Den Haag
Organisatie: College van Rijksadviseurs

*Download hier
Waard of niet. Over omgevingskwaliteit in veranderend Nederland en wat de Rijksoverheid daarvoor kan betekenen’, College van Rijksadviseurs, juni 2015.

Congres Omgevingswet 11 november 2015