Waarom verliezen uit het verleden geen beperking hoeven zijn voor actief grondbeleid in het heden

Veertig jaar geleden, op 11 september 1981 trad het kabinet Van Agt II aan (wat 6 maanden later overigens weer viel). De inflatie lag op 6 procent, de hypotheekrente voor 5 jaar vast stond boven de 13 (!) procent en er was een schrikbarende werkloosheid (460.000 werklozen tegenover ca 300.000 nu, met een bevolkingsomvang toen van circa 14 miljoen inwoners). De woningmarkt lag op zijn gat, er was een onverkochte voorraad van zo’n 15.000 nieuwbouwwoningen, de tekorten bij de gemeentelijke grondbedrijven liepen op tot het in 1981 astronomische bedrag van bijna 1 miljard gulden en woningprijzen waren gezakt tot het niveau van vijf jaar ervoor.

Wat ging daaraan vooraf? In grote lijnen: vanaf eind 19e eeuw begonnen gemeenten in grote steden meer structureel grond te verwerven om bouwrijp te maken en uit te geven. Door een gebrek aan mogelijkheden om kwaliteitseisen te stellen en om speculatie tegen te gaan, werd in het begin van de 20e eeuw in een beperkt aantal gemeenten uitgifte in erfpacht ingevoerd. In 1908 boog provinciaal hoofdcommies mr J. de Monchy jr zich al over de randvoorwaarden voor het instellen van een gemeentelijk grondbedrijf in Den Haag [1].

Grondbedrijven opheffen

In de jaren 20 waren er ook al financiële problemen bij gemeenten, waarbij in een circulaire van het Ministerie van Binnenlandse Zaken werd aanbevolen in die situatie het grondbedrijf op te heffen, indien die bedrijvenpolitiek ‘nadeelige financiële gevolgen heeft voor de gemeentekas.’ Rond 1931 waren er desalniettemin 110 gemeentelijke grondbedrijven, op in totaal 1078 gemeenten.

Na de Tweede Wereldoorlog ontstond er een grote vraag naar woningen en vooral naar goedkopere huurwoningen. Actief gemeentelijk grondbeleid nam dan ook fors toe. ‘Gemeenten waren ongeveer de enige vrager naar ruwe bouwgrond en enige aanbieder van bouwrijp gemaakte grond.’ Dat ging ook door in de jaren zestig, waarbij steeds meer discussie ontstond over grondprijzen en verhaalbare kosten. Diverse commissies bogen zich daar over [2].

Grote gemeentelijke verliezen

Dat leidde tot de Wet Ruimtelijke Ordening van 1965 met uitgangspunten voor kostendekking van grondexploitaties en provinciaal toezicht. Ook verschenen het zogenoemde Bruine Boekje [3] en het Blauwe boekje [4], met het doel te komen tot transparantie, uniformiteit en heldere kaders en uitgangspunten.

Op basis van normen uit deze boekjes werden door de rijksoverheid subsidies verleend op grondkosten voor sociale woningbouw. Gaandeweg werden deze subsidies echter steeds lager en verevenden gemeenten de tekorten met duurdere woningbouw. In de jaren 70 stegen de huizenprijzen explosief en werden marktpartijen actief op de grondmarkt. In 1976 stegen de huizenprijzen met 28 procent en in 1977 zelfs met 39 procent. De inflatie lag toen op 10 procent en de betaalde hypotheekrente kon worden afgetrokken tegen maximaal 72 procent [5]!

In de tweede helft van 1978 begonnen de huizenprijzen licht te dalen. Door een verslechterende economie en de oliecrisis gingen de huizenprijzen daarna hard onderuit met 45 procent in vier jaar tijd. De woningmarkt stortte in, de afzet in de vrije sector kelderde. En het Rijk bezuinigde op sociale woningbouw die gehalveerd werd. Daarmee kwamen gemeentelijke grondbedrijven in zwaar weer. Subsidies voor sociale woningbouw liepen terug en vereveningsmogelijkheden met duurdere bouw waren er nauwelijks meer. Intussen lag bouwrijpe grond voor maar liefst 215.000 woningen braak [6].

De verliezen bij de gemeentelijke grondbedrijven liepen in de jaren tachtig op tot vier a vijf miljard gulden [7], relatief gezien véél meer dan na de kredietcrisis van 2008. Het resultaat was dat gemeenten zeer terughoudend werden met nieuwe grondaankopen en de opgelopen tekorten op voorraden bouwgrond probeerden in te lopen [8].

Grotere rol voor marktpartijen

In de jaren negentig trok de economie weer aan en ook de woningbouw. In 1989 kwam de Nota Volkshuisvesting van Heerma waardoor de gesubsidieerde woningbouw moest worden afgebouwd. Eigen woningbezit moest juist gestimuleerd worden. Ook publiceerde het Rijk de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening met als doelstelling 1 miljoen nieuwe woningen in de Randstad.

In 1991 verscheen de Vinex Nota, waarna marktpartijen massaal grond gingen inkopen – soms op verzoek van gemeenten, die minder kapitaalkrachtig waren onder andere door grote afboekingen in de jaren 80. Een paar jaar later, in 1994, verscheen een publicatie van de VNG met een voorkeursvolgorde voor grondbeleid van gemeenten: zelf verwerven kreeg de voorkeur, publiek-private samenwerking was de op een na beste optie en anders was er altijd nog kostenverhaal (het – gedeeltelijk – verhalen van de kosten van publieke voorzieningen door overheden aan ontwikkelaars). Dat kostenverhaal was destijds niet goed wettelijk geregeld, zodat de gemeenten alleen konden profiteren van de waardesprong van bouwrijpe grond als ze zelf eigenaar werden. Mede daardoor kwam in 1996 de Wet Voorkeursrecht Gemeenten tot stand.

De rijksoverheid ontmoedigde het actief grondbeleid niet. In 2000 kwam de Nota Grondbeleid van het Kabinet Kok tot stand, waarbij de keuze voor actief of faciliterend grondbeleid een ‘zaak van de betrokken overheden zelf’ werd genoemd. In de jaren nul werden gemeenten dan ook weer steeds actiever in hun grondbeleid, ook vanwege het gevoelen dat ze in de jaren negentig de boot hadden gemist en marktpartijen forse winsten hadden behaald met grondposities. Alleen al tussen de jaren 2005 en 2008 stegen de gemeentelijke grondposities met circa 30 procent.

Afboeken op grondposities

Uiteindelijk kwam in 2008 kostenverhaal wettelijk tot stand (Afdeling grex in de Wro, grondexploitatiewet), direct gevolgd door de financiële crisis met de val van Lehman Brothers. Opnieuw stortte de woningmarkt in en daalden de prijzen en de woningproductie. Gemeenten hadden veel gronden verworven en ook al bouwrijp gemaakt. Opnieuw ontstonden er forse afboekingen en verliezen op grondposities. Tussen 2008 en 2011 schreven gemeenten in totaal circa 5,7 miljard euro af op hun grondposities, ook rekening houdend met hun deelnemingen in publiek-private samenwerkingsverbanden. Strengere regelgeving volgde, wat leidde tot het verdwijnen van de categorie ‘Niet in Exploitatie Genomen Gronden’. Dit had betrekking op grondposities waar weliswaar geanticipeerd werd op een waardesprong maar waar geen concreet ontwikkelperspectief was. Het ging om die ‘strategische’ grondposities in 2010 alleen al om ongeveer 3,6 miljard euro. Deze moesten worden afgeboekt naar de waarde in huidige bestemming.

Het verbaast niet dat destijds in veel rapporten en opinies werd aangedrongen op meer faciliterend grondbeleid. Bovendien kwam er aandacht voor de ‘dubbele petten’-problematiek van gemeenten in het grondbeleid: de private rol als grondeigenaar versus de publieke rol in regelgeving en beleid. Na de afboekingen brak een periode van terughoudendheid in grondaankopen aan, terwijl de woningmarkt weer aantrok en de prijzen stegen. De gemeentelijke grondposities waren in 2018 met ruim 36 procent afgenomen ten opzichte van het piekjaar 2012. Dit was vooral het gevolg van het teruglopen van nieuwe grondaankopen.

Verevening van zuur met zoet

Anno 2021 komt door de druk op de woningmarkt de vraag weer op of gemeenten een actiever grondbeleid moeten voeren. Onderzoek leert dat het gezonde verstand-gevoel, namelijk dat actiever grondbeleid ook leidt tot meer en snellere woningbouwproductie, kan worden aangetoond. Ook marktpartijen dringen aan op een actievere rol van gemeenten. Zelfs het Rijk stelde zichzelf in de Miljoenennota 2021 de vraag wat de voor- en nadelen zouden zijn van een actief grondbeleid vanuit de rijksoverheid.

Actief grondbeleid van gemeenten kan leiden tot verevening van ‘zuur’ met ‘zoet’ – verlieslatende locaties dekken met winstgevende locaties – en dat is van belang bij verlieslatende locaties zonder verevening vanuit maatschappelijke belangen. Dit kan een signaal zijn richting de markt, het stimuleert creativiteit (maatschappelijke doelen, betrekken van stakeholders), geeft meer regie en tempo, alsmede continuïteit in de bouwproductie omdat het bouwen in tijden van laagconjunctuur stimuleert. Ook hebben gemeenten meer instrumentarium tot hun beschikking (WVG, onteigening) en leent ze goedkoop. Hoe voorkomen we dan dat dezelfde fouten worden gemaakt, ofwel hoe vermijden we de nadelen?

Die nadelen liggen vooral in een gebrek aan deskundigheid, dubbele petten en financiële risico’s. In de regelgeving is echter veel veranderd, waardoor financiële risico’s aanzienlijk worden beperkt (denk aan het afschaffen van Niet in exploitatie genomen grond (NIEGG), grexen (grondexploitaties) met een termijn van tien jaar en het direct voorzieningen nemen). In het algemeen gaat het om het vormen van buffers in goede tijden en het niet beschouwen van winsten uit het grondbedrijf als een winstbijdrage aan de algemene dienst of structureel dekkingsmodel voor kosten en infrastructuur. Vanwege conjunctuurgolven zal het grondbeleid altijd te maken houden met schommelingen in waarderingen en prijzen.

Terug naar de wijsheid van onze voorvaderen, met een citaat uit Gevaren grondpolitiek in de Nieuwe Courant van 15 augustus 1908 van de eerder genoemde hoofdcommies mr. J. de Monchy jr uit 1908 over actieve gemeentelijke grondpolitiek: “Wel zijn er aan deze politiek practisch grote bezwaren verbonden en wel: 1 dat de verwachting van waardestijging der gronden, waarop zij berust en die haar rechtvaardigt, niet uitkomt; 2 dat men op deze wijze aan het nageslacht lasten oplegt, die het voorgeslacht ons niet heeft opgelegd; 3 dat de vroedschap wat lichtzinnig wordt in het kopen van grond.”

De financiële risico’s en het doorschuiven van lasten naar volgende generaties is met de toegenomen en scherpere regelgeving veel minder een probleem. En als actief grondbeleid helpt bij meer en snellere woningbouw, dan blijft dat zeker iets om te overwegen. Wel blijft gezond verstand geboden om lichtzinnigheid te vermijden.