Landinrichting 2.0 is de sleutel in het stikstofslot

Het was wederom een juridische tik op de vingers van de staat in het langslepende stikstofdossier: de recente uitspraak van de rechter in de door Greenpeace aangespannen zaak over natuurherstel. Omdat de wettelijke stikstofdoelen niet worden gehaald, heeft de rechter de Rijksoverheid tot stevig beleid gemaand. Beleid waarmee de stikstoflast op kwetsbare Natura 2000 gebieden aantoonbaar wordt verlaagd. Deze uitspraak komt bovenop die van de Raad van State inzake het ‘intern salderen’. De daarvoor geldende soepele voorwaarden, onder meer met het gebruik van structureel onbenutte ruimte in milieuvergunningen, worden flink aangescherpt. Er lijkt geen ontsnappen meer aan: Nederland moet acuut niet-vrijblijvende, aantoonbare en onomkeerbare stappen zetten op weg naar stikstofreductie én natuurherstel.

Ruimtelijke herinrichting

Dat de rechter in zijn uitspraak niet louter verwijst naar het teveel aan stikstof, maar ook de noodzaak van een breder natuurherstel bepleit, is betekenisvol. Door daar ambitieus op in te zetten, kan de (juridische) ruimte worden gecreëerd om van het slot te raken. Daarbij valt veel winst te boeken met een andere ruimtelijke inrichting van het landelijk gebied.

Niet voor niets wordt in het bestuurlijke drieluik over de stikstofcrisis van Johan Remkes (najaar 2022) veel aandacht besteed aan de rol die ruimtelijke ordening kan betekenen voor het realiseren van de instandhoudingsdoelen voor de natuur. In het laatste luik - Wat wel kan - wordt een herinrichting van het landelijk gebied zelfs expliciet naar voren geschoven als onderdeel van de oplossing.

Voortbouwend op de inzichten van diverse (Wageningse) wetenschappers, bepleit Remkes een ruimtelijke zonering, waarbij het landgebruik wordt aangepast aan wat de natuur vraagt – in plaats van andersom. Naast de bestaande, beschermde natuurgebieden in het Natuurnetwerk Nederland (de meest kwetsbare Natura 2000-gebieden voorop) gaat het dan om een ruime overgangszone rondom deze gebieden. Meer extensieve vormen van landbouw kunnen hier worden gecombineerd met doelen op het vlak van natuur, water en klimaat. Daarnaast is ook sprake van een bestemming en inrichting van gebieden waar hoogproductieve landbouw – binnen strikte duurzaamheidseisen – de ruimte krijgt.

Van harde grens naar zachte overgang

De crux van dit voorstel schuilt in de introductie van de nieuwe legenda-eenheid, in casu de ‘overgangszones’ tussen gebieden met 100 procent natuur enerzijds en 100 procent landbouw anderzijds. Het gaat om zones waarin niet de scheiding, maar juist de verweving van (extensieve) landbouw en natuur centraal staat. Geen harde grens dus, maar een zachte overgang.

In wetenschappelijke kring bestaat inmiddels brede consensus over de noodzaak van dergelijke overgangszones, waar gericht gewerkt kan worden aan natuurinclusievere landbouw. Extensieve vormen van landbouwbedrijvigheid laten zich immers makkelijker combineren met groenblauwe waarden en kunnen tevens als buffer dienen tussen hoogproductieve landbouw enerzijds en kwetsbare natuur anderzijds. Hierdoor wordt ook het effect van maatregelen voor natuurherstel ín het Natuurwerk vergroot.

Onder meer het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) becijferde dat het betrekken van de landbouw buiten het Natuurnetwerk cruciaal is om de nationaal en Europees wettelijk verankerde natuurdoelen van Nederland te realiseren. Anders gezegd: de sleutel voor natuurherstel ligt op het omliggende boerenland. Daar moet – gebiedsgericht – gezocht worden naar nieuwe combinaties, die goed zijn voor natuur én landbouw.

In deze gebieden ontstaat naast voedselproductie ruimte voor meerdere functies, zodat de landbouw ook mee kan koppelen met andere maatschappelijke opgaven. Zo kan in deze gebieden onder meer invulling worden gegeven aan de bossenstrategie, de omslag naar een bio- en nature-based economie, waterberging, recreatie en (kleinschalig) wonen.

Landinrichting 2.0

De zoektocht naar dergelijke nieuwe functiecombinaties gaat niet vanzelf. Een grondstrategie is hiervoor cruciaal. Herwaardering en herverkaveling van grond is nodig om tot het meest optimale landgebruik te komen en de juiste boer op de juiste plek te krijgen. Daarnaast is het noodzakelijk om jonge boeren, en boeren die groen willen doen, perspectief te bieden, bijvoorbeeld door langjarige en duurzame verpachting van overheidsgrond.

Het in de Omgevingswet opgenomen kader voor landinrichting kan hierbij behulpzaam zijn. Dat instrumentarium biedt de overheid de mogelijkheid om – gericht – doelen voor biodiversiteit, water en klimaat te realiseren. Anderzijds krijgt de agrarische sector hiermee de kans een gebied toekomstbestendig in te richten. Het gaat hier niet om de aloude ruilverkaveling met focus op landbouw alleen, maar om een vorm van landinrichting (2.0) die aansluit bij de meervoudige opgaven waarmee het landelijk gebied nu te maken heeft.

Bij landinrichting 2.0 wordt het landgebruik – met draagvlak in de streek – aangepast en in overeenstemming gebracht met maatschappelijke gewenste doelen. Dit gebeurt zowel via het spoor van vrijwillige kavelruil als met wettelijke herverkaveling. Anders dan vroeger bevatten beide instrumenten tegenwoordig volop participatiemogelijkheden, passend bij het gedachtengoed van de Omgevingswet en de wensen van mensen in de huidige tijd. Deze participatiemogelijkheden kunnen zover gaan dat grondeigenaren en overheidspartijen sámen het ruilplan maken.

Het herverkavelingsproces is weliswaar wettelijk gedefinieerd, maar kent daarbinnen ook veel flexibiliteit. De meer participatieve insteek is daar een voorbeeld van. Een ander voorbeeld is het in elkaar schuiven van procedurestappen, waardoor een kortere looptijd van projecten mogelijk is. Zo kunnen kleinere herverkavelingsprojecten in drie tot vijf jaar worden gerealiseerd en grotere projecten in vier tot zes jaar. Dit is fors sneller dan de ruilverkavelingsprojecten uit het verleden, die het imago hadden traag en complex te zijn.

Een ander voorbeeld van de flexibiliteit binnen het herverkavelingsinstrument is de integratie van herwaardering van gronden als gevolg van (opgelegde) gebruiksbeperkingen. Zo is recent ervaring opgedaan met de compensatie in extra grond of in geld van agrarische vermogensschade. Deze schade ontstaat door de ‘opzet’ (verhoging) van het waterpeil in de Friese veenweiden (om de CO2-uitstoot door de inklinking van veen tegen te gaan). De keuze is dan aan de agrariër zelf: grond of geld. Om de compensatiepercelen weer een goede plek te geven, is gebruik gemaakt van herverkaveling.

Gebiedsgericht vooruit

Lokaal in te passen oplossingen voor stikstof en natuurherstel kunnen met herverkaveling worden vormgegeven. Daarbij spelen de provincies een belangrijke rol. Zij hebben de afgelopen periode, onder de vlag van het inmiddels geschrapte Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) en samen met allerlei ‘streekholders’, gebiedsvisies ontwikkeld voor Natura 2000-gebieden. Daarbij hebben ze – zij het voorzichtig – ook geëxperimenteerd met de inzet van kavelruil, bijvoorbeeld bij de verplaatsing van ‘piekbelastende’ boerenbedrijven nabij natuur en de herwaardering van landbouwgrond, zoals met de hiervoor genoemde compensatiepercelen.

Als we erkennen dat de sleutel voor daadwerkelijk natuurherstel in de overgangszones rond het Natuurnetwerk ligt, dan is het zaak om de schroom rond herverkaveling snel achter ons te laten en de komende periode gebiedsgericht actie te ondernemen. Veel gebiedsvisies wachten dringend op een vertaling in concrete inrichtingsplannen. Boeren en natuurorganisaties hebben daar samen aan gewerkt en willen nu – gebiedsgericht – vooruit. Dat vereist naast heldere gebiedsdoelen en (rijks)middelen, een reanimatie van de stilgevallen gebiedsprocessen, met prioriteit voor de meest kwetsbare Natura 2000-gebieden op veen- en zandgrond.

Dat lukt alleen als we de ‘landinrichtingsmachine’ weer op gang brengen. Alleen zo kunnen er daadwerkelijk stappen worden gezet op weg naar natuurherstel en een versterking van natuurkwaliteit op het boerenland. De beste juridische bewijslast voor de rechter dat het de overheid ernst is met de stikstofcrisis, is natuurherstel door daadwerkelijke veranderingen in landgebruik. Provincies – en hun gebiedspartners – kunnen daarin het voortouw nemen. Door de volgende punten op te pakken, maken zij de slag van ambitie naar actie:

1 Creëer heldere aansturing voor gebiedstransformatie

Herverkaveling vormt een instrument waar provincies zelf mee aan de slag kunnen. Zij zijn bevoegd gezag als het gaat om landinrichting en hebben met de Omgevingswet het gereedschap om dit proces goed in te regelen. Wel is een heldere aansturing met duidelijke gebiedsdoelen noodzakelijk, willen de gebiedsvisies die zijn opgesteld voor de overgangszones rond de meest kwetsbare Natura 2000-gebieden werkelijk van het papier komen. Op dit moment is de (formele) status van deze visies in de meeste provincies nog onduidelijk. De vraag is hoe deze visies worden omgezet in inrichtingsprogramma’s. Hoe zit het met de verdeling van verantwoordelijkheden tussen betrokken gebiedspartners, de democratische legitimatie van de planvorming en de financiering? Een duidelijke verankering van het planproces via het spoor van de Omgevingswet is een vereiste. Het biedt betrokken partijen duidelijkheid en rechtszekerheid; een zekere mate van verplichting geeft ook richting.

2 Zorg voor een goede gebiedsbegeleiding

Herverkaveling gaat vaak over complexe inrichtingstrajecten waarin vertrouwen (tussen overheid, boeren en andere grondeigenaren) een belangrijke rol speelt. Grond is emotie. Het gaat voor veel grondeigenaren om meer dan de financieel-economische waarde van kadastraal bezit. Denk aan boeren die een familiebedrijf van enkele generaties voort willen zetten. Het gesprek over herwaardering en herverkaveling van gronden is delicaat. Dat vraagt om deskundige ondersteuning en onafhankelijke begeleiding van mensen die gezag hebben in de streek en op vertrouwen kunnen rekenen, zoals ook oud-landbouwminister Cees Veerman aangeeft. Daarnaast zijn langjarig commitment, lef, liefde voor de streek en dienstbaarheid cruciaal. Geen steeds wisselende procesmanagers of gebiedsregisseurs dus, maar betrokken projectleiders, die zich langjarig committeren aan een herverkavelingsproces.

3 Werk slim samen aan de uitvoering

Veel kennis en kunde rondom landinrichting en de inzet van herverkavelingsinstrumenten is na ontmanteling van de Dienst Landelijk Gebied in 2015 versplinterd geraakt en (deels) weggezakt. Daarom werkt de Rijksoverheid (ministerie van LVVN) samen met provincies en Kadaster, via allerlei netwerken, aan een hernieuwde en eigentijdse kennisbasis voor de uitvoering. Maar, de echte uitdaging schuilt in de toepassing, in het doén. Hiervoor is het essentieel dat decentrale overheden, terreinbeherende organisaties, waterschappen en andere organisaties met de benodigde uitvoeringskracht intensiever gaan samenwerken in de regio. Een mooi voorbeeld is het initiatief Ik roei mee in Brabant, waarin krachten wordt gebundeld om – buiten de systeemlogica van de overheid om – goede gebiedsinitiatieven van boeren en andere grondeigenaren verder te brengen. Daarnaast kan de ontwikkeling van een buddysysteem om jonge mensen het ‘herverkavelingsvak’ te leren, ook helpen.

Begint eer ge bezint!

De komende periode is het de kunst om in de overgangszones met behulp van herverkaveling vorm te geven aan natuurherstel en perspectief voor (jonge) boeren. Een aantal provincies, Zuid-Holland, Gelderland en Noord-Brabant voorop, geeft in de herijkte plannen voor de gebiedsgerichte aanpak (stikstof) aan daar nu echt werk van te willen maken. Dat is positief. Het gaat er nu om, daadwerkelijk aan de slag te gaan. Aan de instrumenten ligt het niet; het komt aan op bestuurlijk lef. Beginnen dus, vanuit het besef dat niet alles tegelijkertijd hoeft, noch in één keer perfect. Herverkavelen doe je immers stap voor stap.