Landschap en identiteit in transitie

Het landschap van Nederland verandert continu. Kijk naar topografische kaarten van 1950, 1980, 2000 en nu en zie de verschillen. Vooral de voortgaande verstedelijking springt in het oog, met nieuwe woongebieden, nieuwe werkgebieden en nieuwe infrastructuur. Waar in 1950 nog geen 3% van het oppervlak in Nederland bestond uit bebouwd gebied, is dat ruim zestig jaar later (2012) 16%. Het aandeel in gebruik door de land- en tuinbouw is navenant afgenomen, van 75% tot 59%. Nederland is sinds de Tweede Wereldoorlog getransformeerd van een land met bijna uitsluitend buitengebied en platteland tot een verstedelijkt landschap. Het resterende platteland heeft ondanks zijn dominant agrarische uiterlijk niet meer alleen een productieve maar ook een consumptieve en conserveringsfunctie gekregen. Het is een veelzijdig en multifunctioneel – noem het postmodern – platteland

Water en wind
Zowel de verstedelijking als de veelzijdigheid van het platteland zal de komende decennia verder toenemen, met meer benodigde ruimte voor verstedelijking, denk aan woningbouw, bedrijvigheid en verkeersinfrastructuur (zie kader Woningbouw, pag. 8), en meer ruimte voor natuur, dit conform bestaande internationale afspraken (zie kader Nieuwe natuur, pag.10).

Daarnaast heeft de klimaatverandering ons genoodzaakt meer ruimte te maken voor de afvoer en berging van rivierwater. Het Rijksprogramma Ruimte voor de rivier, dat in 2006 in een planologische kernbeslissing (PKB) werd vastgelegd, is inmiddels vrijwel afgerond. Er is nog 5100 hectare ruimte voor water gereserveerd, waarvan 3300 hectare in de regio Arnhem-Nijmegen, alles aangewezen in bestaand agrarisch gebied.

Diezelfde klimaatverandering dwingt ons tot een scherpe reductie van de uitstoot van broeikasgassen, zoals CO2, en daarmee tot een veel duurzamere energieproductie en -consumptie. Dat betekent een vraag naar ruimte voor zonnepanelen (op daken en in de vorm van zonneakkers), windmolens (solitair en in windparken), aardwarmte-installaties, en mogelijk ruimte voor de teelt van biomassa. De omvang van die ruimtevraag kent een flinke marge en is vooral afhankelijk van beleidsbeslissingen, bijvoorbeeld over de reservering van ruimte voor windparken op land en op de Noordzee, en van geopolitieke overwegingen omtrent de afhankelijkheid van andere landen voor de nationale energievoorziening, en de aanvullende inzet van bijvoorbeeld kernenergie. Er zijn vele wegen naar ‘Parijs’, met uiteenlopende ruimtelijke implicaties. Daarnaast hangt veel af van technologische ontwikkelingen in duurzame energieproductie, duurzaam energiegebruik en energiebesparing. Deze zijn weer van invloed op de prijs en daarmee de rentabiliteit van duurzaam opgewekte energie.

Windmolens bij de Rotterdamse Maasvlakte. (FOTO: GOYA BAUWENS/FLICKR (CC))

De beleidsdoelstellingen, gestoeld op internationale afspraken, zijn in elk geval vrij helder, zij het ambitieus, geformuleerd. In 2050 wordt op een reductie van minstens 95% van de huidige CO2-uitstoot gemikt en zal vrijwel ons gehele energiegebruik (naar verwachting 3500 Petajoule* per jaar) duurzaam (hernieuwbaar) moeten worden geproduceerd: met wind, zon, aardwarmte, waterkracht en biomassa. Die biomassa zullen we grotendeels moeten importeren. Op het Nederlandse deel van de Noordzee zouden volgens scenario’s van het Planbureau voor de Leefomgeving windparken tot 50 GW (50.000 MW) aan vermogen kunnen produceren. Dit betekent dat windmolens op land, met een nu beoogd totaalvermogen van 6000 MW in 2020, misschien slechts tijdelijk nodig zijn, of dat het aantal windmolens op land gezien de toename van het vermogen per molen zal kunnen afnemen.

Hoe het ook zij, de doelstelling van 6000 MW in 2020 aan wind op land impliceert een verdubbeling van het huidige (3200 MW) vermogen aan wind op land en daarmee een inpassing van zo’n 1000 nieuwe windmolens in het bestaande landschap. Dat is de helft meer dan nu. Bij de plaatsing speelt niet alleen het potentiële ‘windaanbod’ maar ook de inpasbaarheid in het landschap een belangrijke rol. Bepaalde landschappen lenen zich daar meer voor dan andere. Dit even afgezien van de te verwachten lokale weerstand tegen windmolens en windparken. Die is vooral gericht op de ervaren of verwachte geluidsoverlast, verstoring van het (uit)zicht en de beleving van het landschap.

Zonnestroom biedt onvoldoende soelaas: om daarmee in de totale Nederlandse energiebehoefte in 2050 te voorzien, is volgens berekeningen van het Energieonderzoek Centrum Nederland en de Wageningen University & Research een oppervlakte ter grootte van de provincie Utrecht aan zonneakkers nodig – een weinig realistisch scenario. Opwekking van zonne-energie zal in Nederland dan ook voornamelijk plaatsvinden op bestaande en nieuwe daken van woningen en bedrijfspanden, en aanvullend op kleinere zonneakkers. De acceptatie daarvan lijkt overigens groter dan die van windturbines.

Tot slot dwingt de klimaatverandering ons ook op andere manieren tot CO2-reductie te komen, zoals door het ‘vernatten’ van veenweidegebieden en het verduurzamen van de landbouw.

Landbouw, landschap en identiteit
De landbouw is al eeuwen de belangrijkste beeldbepaler van het Nederlandse landschap. Van de koeien in de wei in de veenweidegebieden tot de uitgestrekte akkers in de veenkoloniën en zeekleigebieden, van de tulpenvelden in de kuststreek tot de glastuinbouw van het Westland, en van het gevarieerde grondgebruik in de Oost-Nederlandse coulissenlandschappen tot de golvende akkers in Zuid-Limburg. De landbouw heeft daarmee ook sterk de regionale identiteiten en zelfs onze nationale identiteit vormgegeven.

Onder het motto ‘Nooit meer honger’ werden de landbouw en het agrarische landschap gemoderniseerd en gerationaliseerd – onder meer door ruilverkaveling – en werd de agrarische productie sterk opgevoerd. Het totale landbouwareaal nam ondertussen sterk af, van 75% van het landoppervlak (inclusief binnenwater) in 1950 tot nog geen 60% nu. Dit komt vooral door de verstedelijking die weer volgde op een sterke naoorlogse bevolkingsgroei. In het proces van modernisering, rationalisering en productieverhoging was er tevens sprake van een enorme schaalvergroting. Het aantal land- en tuinbouwbedrijven is gestaag afgenomen, van 301.000 in 1960 tot 55.000 in 2017. Die bedrijven waren in 2017 goed voor 66 miljard euro aan export van landbouwproducten, en daarmee van aanzienlijk belang voor de Nederlandse economie.

Dat succes heeft evenwel een keerzijde, zoals de uitstoot van de broeikasgassen CO2 en methaan (CH4), met name door de veehouderij, en de depositie van stikstof en fosfaat (verzuring). Ook had de rationalisering gevolgen voor het landschap en de biodiversiteit. Soms goed zichtbaar – denk aan de ruilverkaveling, megastallen en -kassen, gedempte sloten, verdwenen hagen en windsingels, toegenomen oppervlakte maïsverbouw – en soms subtieler en sluipenderwijs, zoals de afname van de biodiversiteit in landbouwgebieden (vogels, insecten). De landbouw staat dan ook voor een drastische hervormings- en verduurzamingsopgave, zowel qua productiemethoden als qua -volumes. Technische oplossingen zijn daarbij een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde; de hele keten van voedselproductie en -consumptie is aan herziening toe. Dat is geen louter bedrijfsmatige opgave, maar ook en vooral een politieke afweging.

Figuur 1: Restricties voor ruimtelijke ontwikkelingen en ‘zoekgebied’ voor nieuwe verstedelijking in de Randstad. De restricties variëren van externe veiligheidszones en geluidscontouren tot natuurbeschermingsgebieden, en van hard (nee, tenzij) tot zacht (ja, mits). Dat onderscheid is in dit kaartje achterwege gelaten. De witte vlekken zijn plekken waar geen ruimtelijke restricties gelden – dit is merendeels landbouwgebied.(BRON: BARRO, PROVINCIES, MINISTERIE IENM, CBS, RIVM, RCE (BEWERKING PBL))

Misschien moeten we toe naar een situatie waarin we de boer niet alleen zien als producent van voedsel, maar als een leverancier van meerdere maatschappelijke diensten. Daarvan is duurzame voedselproductie er één, maar ook de zorg voor de kwaliteit van de bodem, het grondwater, de biodiversiteit en – jawel – het landschap. Voor deze diensten dient de boer dan wel te worden betaald of gecompenseerd.

Mogelijk heft dit ook een netelige tegenstelling op. Want terwijl de Nederlandse landbouw en het gevarieerde landschap altijd hebben geappelleerd aan onze nationale trots en identiteit, zijn de twee in de loop van de tijd op gespannen voet met elkaar komen te staan. Een onvermijdelijke transitie van de Nederlandse landbouw (duurzaam en natuurinclusief) zal niet alleen leiden tot een afname van de uitstoot van broeikasgassen en een herstel van de biodiversiteit, maar waarschijnlijk ook de (ervaren) kwaliteit van het landschap ten goede komen.

Formeel hebben we in Nederland geen landschapsbeleid meer, althans niet op het niveau van het Rijk. Dat wordt sinds 2009 aan de provincies overgelaten. Sindsdien geldt het landschap vooral als een resultante van ruimtelijke ontwikkelingen (bijvoorbeeld verstedelijking) en op zijn best als ‘meekoppelend’ belang bij ander ruimtelijk relevant beleid (bijvoorbeeld natuurbeleid).

Het Nederlandse landschap lijkt evenwel weer terug op de maatschappelijke en beleidsagenda. De voorbereidingen voor de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) zijn in volle gang en daarin lijkt sprake te zijn van een hernieuwde aandacht voor het landschap. Immers, nieuwe rijksbrede en zelfs internationale doelen ten aanzien van energie, duurzaamheid, klimaatadaptatie en biodiversiteit brengen nieuwe ruimteclaims met zich mee. We moeten keuzes maken over de inpassing en combinatie van huidige en nieuwe ruimtegebruiksfuncties in het landschap. Dit zijn ten dele nationale politieke keuzes en die rechtvaardigen een hernieuwde betrokkenheid van het Rijk.

In het advies Verbindend Landschap (2016) beveelt de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur zelfs aan om het landschap centraal te stellen bij de ruimtelijke vormgeving van duurzaamheidstransities en die transities te benutten om waardevol landschap en daarmee meer omgevingskwaliteit te creëren. Ook de ECN en WUR stellen in een verkenning in 2017 dat het voor een succesvolle energietransitie nodig is nu al na te denken over de vormgeving van nieuwe energielandschappen naast en in het bestaande landschap.

Realisering van alle huidige en toekomstige ruimteclaims heeft gevolgen voor het ons vertrouwde landschap. Op sommige plekken zullen de veranderingen radicaal zijn: denk aan nieuwe woonwijken, nieuwe windparken en nieuwe natuurgebieden. Dat dwingt ons tot collectieve bewustwording (wegkijken of afschuiven kan niet meer) én het realiseren van draagvlak en stimuleren van betrokkenheid van burgers.

Dit is niet eenvoudig. Het beschermen van het landschap als collectieve waarde, én het vernieuwen en aanpassen daarvan aan dwingende duurzaamheidseisen en internationaal afgesproken natuurdoelen stuiten soms op hardnekkige weerstand en concurrerende ruimteclaims, op ingesleten gedrag en persistente consumptiekeuzes. Dat vereist een goede dialoog tussen overheid (rijk, provincies, gemeenten) en burgers.

Meervoudig ruimtegebruik
Daarbij kan juist het zoeken naar combinaties van functies – zoals waterberging en natuur; windmolens in bossen; wonen op het water – het draagvlak voor landschapsvernieuwing vergroten. Techniek en kennis vormen hier niet de beperkende factor. Die zit ’m eerder in regelgeving en in draagvlak bij betrokkenen. Het gaat niet alleen om het verkennen van planologische mogelijkheden voor meervoudig ruimtegebruik, maar vooral om het zoeken naar nieuwe coalities, gedeelde belangen en betekenisvolle synergieën. Zulke coalities vereisen betrokkenheid en een gedeeld eigenaarschap van boeren, ondernemers, burgers, maatschappelijke organisaties en overheden.

Neem natuurbescherming en -ontwikkeling. Sommige coalities en synergieën liggen hierbij voor de hand of worden al breed toegepast. Denk aan natuur en klimaatadaptatie (water), natuur en landbouw (van natuurinclusieve landbouw tot agrarisch natuurbeheer), natuur en recreatie, natuur en defensieterrein, natuur en waterwinning. Andere coalities zijn het verkennen waard, want waarom zouden natuur en energieopwekking (wind, zon, aardwarmte) of natuur en wonen niet samen kunnen gaan? Weer andere coalities lijken minder voor de hand liggend, maar zijn eveneens het verkennen waard: natuur en infrastructuur (wegen, spoorlijnen, haventerreinen, luchthavens); natuur en industrie; natuur en grond- en delfstoffenwinning. Uiteraard zal hierbij sprake zijn van wisselende prioriteiten en daarmee van uiteenlopende beschermingsregimes. Maar elke bijdrage aan de realisatie van de biodiversiteitsdoelen is meegenomen. Dat is een kwestie van af en toe buiten bestaande kaders denken en – letterlijk en figuurlijk – ruimte bieden voor experimenten.

In het zoeken naar mogelijkheden en het bepalen van wenselijkheden rond meervoudig ruimtegebruik zullen we allereerst op lokaal en regionaal niveau de prioriteiten moeten bepalen. Op sommige plekken zal woningbouw bovenaan de lijst staan, op andere plekken natuurbehoud en -ontwikkeling. Vervolgens kunnen we mogelijke koppelingen verkennen: kunnen we woningbouw in en verdere verdichting van de bestaande stad combineren met klimaatadaptatie? Kunnen we natuurontwikkeling combineren met de energieopgave? Soms zal het eenvoudig zijn, soms lastig. En soms zal, met het oog op de kwaliteit van het landschap, de conclusie zijn dat het scheiden van functies toch de voorkeur verdient. In alle gevallen zou het nagestreefde landschap leidend moeten zijn bij de keuze voor bescherming of ontwikkeling. Er is echter geen reden tot pessimisme. Zo heeft de klimaatverandering ons genoodzaakt meer ruimte te maken voor de afvoer en berging van rivierwater. Het inmiddels bijna afgeronde Rijksprogramma Ruimte voor de rivier is zeer succesvol, zowel qua proces (lokale belanghebbenden werden expliciet in de besluitvorming betrokken) als qua resultaat (een veiliger land én een mooier landschap met meer ruimte voor natuur en recreatie). Het is daarmee een lichtend voorbeeld van participatieve ruimtelijke planning.

Nederland staat voor enorme ruimtelijke opgaven en die zullen grote gevolgen hebben voor het bestaande landschap. Bij dit vooruitkijken kan het zinnig zijn ook eens terug te blikken. Nederland is immers al eeuwenlang van aanzicht veranderd, en die soms radicaal nieuwe landschappen (de veenontginningen, droogmakerijen, Deltawerken, Oostvaardersplassen, ja zelfs Vinexwijken) hebben telkens bijgedragen aan onze collectieve Nederlandse identiteit. In de noodzakelijke veranderingen lijkt bovendien een logische verbinding te liggen – noem het een politieke window of opportunity – tussen min of meer conservatieve waarden als rentmeesterschap en collectieve identiteit, liberale uitgangspunten als ruimte voor ondernemerschap en eigen verantwoordelijkheid, en progressieve duurzaamheidsdoelen.

Het landschap verandert meestal langzaam en subtiel, maar soms snel en radicaal. Daar zijn we in Nederland, met onze veenontginningen, inpolderingen, verstedelijking en ruilverkaveling aan gewend. Dat het landschap de komende decennia opnieuw en soms radicaal zal veranderen, staat voor mij als een paal boven water. Maar het verleden heeft geleerd: wij kunnen dat. In plaats van verzet tegen onvermijdelijke veranderingen is het constructiever met z’n allen na te denken hoe we het Nederlandse landschap zo mooi mogelijk kunnen vormgeven én zo doelmatig mogelijk organiseren. Het landschap leidend laten zijn in plaats van lijdend, is niet alleen een taak voor beleidsmakers maar voor alle direct betrokkenen.

Bronnen:

• Boer, J. de 2017. Landschapspijn. Over de toekomst van ons platteland. Amsterdam: Atlas/Contact.Duinen.
• L. van, B. Rijken & E. Buitelaar 2016. Transformatiepotentie: woningbouwmogelijkheden in de bestaande stad. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
• ECN-WUR 2017. De energietransitie. Een nieuwe dimensie in ons landschap. Petten/Wageningen: ECN/WUR.
• PBL/CPB 2015. Toekomstverkenning Welvaart en Leefomgeving. Cahier Klimaat en energie. Den Haag: PBL/CPB.
• Ruyter, P. de 2016. Vloeiend landschap. Gorredijk: Bornmeer.
• Rli 2016. Verbindend landschap. Den Haag: Raad voor de leefomgeving en infrastructuur.
• Sijmons, D. e.a. 2017. Energie en ruimte. Een nationaal perspectief. Den Haag: Vereniging Deltametropool.