Analyse Hoewel de overheid veel regelingen versoberd heeft, is het volgens senior consultant gebiedsontwikkeling Ivo van Ophem juist heel waardevol om te investeren in grootschalige wijkaanpak. SKG-directeur Tom Daamen pleit daarbij voor inzet van de domweg gelukkig index.
De oprichting van een gemeenschappelijke exploitatiemaatschappij (GEM) om in samenwerking stedelijke vernieuwingsplannen tot uitvoering te brengen, is in het begin van deze eeuw in de mode. Net als voor Kanaleneiland Centrum in Utrecht, zijn in dezelfde periode in andere steden gelijksoortige samenwerkingsverbanden opgericht. Voorbeelden hiervan zijn GEM Tarwewijk in Rotterdam, GEM Poptahof in Delft en Wijkontwikkelingsmaatschappij (WOM) Groenoord in Schiedam. Argumenten voor het onderbrengen van de gebiedsgerichte aanpak in een zelfstandige entiteit, waren veelal slagkracht, risicodeling, uitvoeringszekerheid en het bij elkaar brengen van kennis en expertise.
In deze samenwerkingsverbanden participeerden naast een gemeente en één of meerdere corporaties, veelal ook een marktpartij. Kenmerk van deze samenwerkingsverbanden was dat gezamenlijk plannen werden ontwikkeld en voor gemeenschappelijke rekening en risico de bijbehorende grondexploitatie werd gevoerd. Met de WOM-vrijstelling, waarmee de heffing van dubbele overdrachtsbelasting werd voorkomen, werd de oprichting van dergelijke samenwerkingsverbanden ook fiscaal ondersteund. Over het algemeen, zo blijkt uit de evaluatie van de WOM-regeling, zijn deze samenwerkingsverbanden best succesvol geweest.
Grootschalige wijkaanpak tot stilstand
Vrijwel alle samenwerkingsverbanden hebben hun werkzaamheden inmiddels afgerond. Anderen staakten hun activiteiten tussentijds vanwege gewijzigde omstandigheden. Zo zetten de beëindiging van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) in 2014 en de introductie van de Verhuurdersheffing een stevige rem op de investeringsruimte voor fysieke verbetering van wijken. Ook de overgang van actief naar faciliterend grondbeleid bij gemeenten, en de aanscherping van de kerntaken van woningcorporaties bij de herziening van de Woningwet in 2015, legden beperkingen op om tot samenwerking te komen of bestaande samenwerkingsverbanden voort te zetten.
Daar waar op dit moment wijkvernieuwing plaatsvindt, is dit veelal een aanpak gericht op complex- of bouwblokniveau. De grootschalige gebiedsgerichte stedelijke vernieuwingsaanpak die eind jaren negentig voortvarend werd ingezet, is daarmee nagenoeg overal tot stilstand gekomen. De minister van Financiën spreekt in 2017 bij de evaluatie van de WOM-regeling zelfs over ‘de afname van het belang van een grootschalige wijkaanpak.’
Urgentie grootschalige wijkaanpak neemt toe
Maar is dit belang feitelijk ook afgenomen, of worden hier oorzaak en gevolg omgedraaid? In het rapport ‘Kwetsbare wijken in beeld’ uit 2017 van Matthijs Uyterlinde en Jeroen van der Velden, is de recente ontwikkeling van de leefbaarheid onderzocht in een groot aantal kwetsbare stadswijken. Hieruit komt naar voren dat veel van deze wijken juist kampen met de ruimtelijke neerslag van conjuncturele en beleidsmatige veranderingen. De gevolgen van de economische crisis (denk aan armoede, schulden en werkloosheid), in combinatie met strikter toewijzingsbeleid van corporaties en extramuralisering van bewoners met een zorgvraag, zorgt ervoor dat kwetsbare groepen zich in deze wijken concentreren.
Cijfers over de waardering van de leefbaarheid laten juist in deze wijken een duidelijke trendbreuk in waardering zien. Onderzoek uit 2018 van Merle Zwiers laat bijvoorbeeld zien dat juist voor buurten waar de leefkwaliteit achteruit gaat, er eigenlijk maar één remedie is om het tij te keren. Alleen buurten die onderhevig zijn aan grootschalige aanpak (met inbegrip van sloop-nieuwbouw) kunnen in een korte tijd een grote verandering doormaken. Zo blijkt dat sloop en nieuwbouw niet alleen bijdragen aan het verbeteren van de leefomgeving van achterstandsbuurten, maar ook aan het doorbreken van concentraties van bewoners met sociaaleconomische achterstanden.
Naast het bestrijden van tweedeling en het verbeteren van de leefbaarheid, liggen er bovendien meer opgaven die vragen om grootschalig ingrijpen. Te denken valt aan het realiseren van de doelstellingen van de energietransitie, benutten van kansen voor het invullen van de toenemende woningbehoefte, creëren van nieuwe werkmilieus, en terugdringen van de mobiliteitsbehoefte. In tegenstelling tot de uitspraak van de minister, lijkt er op verschillende plekken dus wel degelijk behoefte aan grootschalige wijkaanpak.
Gebiedsgerichte samenwerking bloeit weer op
Gelukkig zien we dat op sommige plekken de gebiedsgerichte samenwerkingsverbanden - soms tegen de verdrukking in - zijn voortgezet. Dit gebeurde veelal omdat voortgeborduurd werd op reeds bestaande afspraken. Voorbeelden hiervan zijn GEM Kanaleneiland Centrum en WOM Zuidwest in Den Haag. Daarnaast zien we op verschillende plekken de samenwerking tussen partijen op gebiedsniveau weer opbloeien. Voorbeelden zijn de afspraken die Heijmans heeft gemaakt rond vernieuwing van De Gaarden (Staedion, Den Haag) en Van Deyselbuurt (Rochdale, Amsterdam) en de samenwerking tussen AM en de gemeente Zaanstad bij de vernieuwing van de Kogerveldwijk. Deze samenwerkingsverbanden zijn echter nog pril en het karakter van de samenwerking moet zich vaak nog uitkristalliseren.
Het zou (gezien de omvang van de opgave) goed zijn als deze ontwikkeling ook door beleidsmakers wordt onderkend en met financiële middelen en versoepeling van wet- en regelgeving wordt ondersteund. Want alhoewel samenwerken natuurlijk geen doel op zich is, laat de praktijk zien dat het op gebiedsniveau over organisatiegrenzen heen kunnen denken en werken, in het verleden wel degelijk succesvol is geweest.
Reactie Tom Daamen, associate professor urban development management (TU Delft) en directeur Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling (SKG)
In vastgoedland wordt naarstig gezocht naar een nieuwe waarderingsslag voor de stedelijke omgeving. Mensen hechten steeds meer aan de vele voorzieningen die de stad te bieden heeft, maar willen daarnaast in of dichtbij het groen wonen en zich gemakkelijk en liefst op verschillende manieren kunnen verplaatsen naar hun werk of opleiding. Keuzevrijheid
heet dat, zoals je eigen plek, route en gebruik van de gebouwde omgeving kunnen kiezen (en hierin kunnen variëren). Dat is waardevol en heeft dus niet alleen meer met locatie, locatie, locatie te maken. Begrippen als ‘social value’ en ‘brede welvaart’ doen hun intrede. De domweg gelukkig index (DGI) zou ik zelf nog mooier vinden.
Condities voor een beter leven
Waar in vastgoedland minder naar gezocht wordt, is de waarde van samenwerking. Dat wil zeggen: de waarde gecreëerd door vakmensen die waardevolle gebieden en wijken maken. Het begrip publiek-private samenwerking (PPS) wordt in wijk- en gebiedsontwikkeling sinds de crisis zelfs angstvallig ontweken. PPS is door een aantal vastlopers ‘not done’. De genoemde argumenten voor de stelling dat er ‘een toenemend belang is van grootschalige wijkaanpak en samenwerking’ – en dus voor een PPS – zijn slagkracht, risicodeling, uitvoeringszekerheid en het bij elkaar brengen van kennis en expertise.
Die argumenten zijn alleen - net als een traditionele vastgoedwaardering - heel rationeel en statisch. Het veronachtzaamd de waarde die gecreëerd wordt door een gecommitteerde, op locatie gevestigde groep vakmensen te laten werken aan ‘hun’ gebied of wijk. Een diverse groep vakmensen bovendien, met ieder een eigen achterban, uiteenlopend belangen, maar hetzelfde doel: bewoners en gebruikers domweg gelukkig maken met hun stukkie stad. Niet alleen vastgoed maken dus, maar de ruimtelijke condities voor een beter leven.
Fundamentele behoeften
De gebiedsgerichte identiteit, collectieve kennis, omgevingsbewustzijn en zelfregulering (lees: elkaar scherp houden) die bij een GEM of WOM kan ontstaan, is cruciaal voor het slagen van een langjarige wijkaanpak of gebiedsontwikkeling. Het lerende vermogen, de aanverwante wendbaarheid en niet-aflatende inspanning om gestelde doelen te behalen, maakt dit governancemodel bij uitstek geschikt om effectief te zijn in de dynamiek van de bestaande stedelijke omgeving (en degenen die stellen dat je publieke en private belangen niet moet vermengen, moeten eens een bestuursvergadering van een gemeentelijk grondbedrijf of corporatie bezoeken). Vermengen—mits goed gelegitimeerd en afgesproken—brengt positieve spanning, doorwrochte afweging en verrassende co-creativiteit met zich mee. Verwarren, daarentegen, brengt alleen maar onheil.
Een grootschalige (ik zeg liever: aanhoudende) (wijk)aanpak en verregaande samenwerking zijn niet voor iedere opgave noodzakelijk of succesvol. Veel hangt af van de uitgangspositie van betrokken partijen en hun eigendom, financiële slagkracht en competenties. En veel hangt af van de sociale cohesie en problematiek in een wijk. Met rigoureuze sloop en nieuwbouw los je geen werkloosheid of laaggeletterdheid op.
Maar naast zinvol werk en toegankelijk onderwijs, weten we dat goede woningen, aantrekkelijke openbare ruimte en voldoende voorzieningen ook raken aan de fundamentele behoeften van de mens. Met gebiedsgerichte samenwerking kunnen al deze zaken met meer precisie worden bewerkstelligd. In een tijdperk met minder rijksmiddelen is dat ook noodzakelijk. En als we oog hebben voor de lokale domweg gelukkig index, is het meer dan de moeite waard.
Cover: "FS Kanaleneiland bouw 2" (CC BY-SA 2.0) by d66utrecht1
Dit artikel verscheen eerder (in licht aangepaste vorm) in ‘Lessen uit GEM Kanaleneiland Centrum; 13 jaar dynamisch samenwerken aan de vernieuwing van Kanaleneiland Centrum, Utrecht’
Cover: ‘"FS Kanaleneiland bouw 2" (CC BY-SA 2.0) by d66utrecht1’ door d66utrecht1 (bron: Flickr) onder CC BY-SA 2.0, uitsnede van origineel
Door Ivo van Ophem
Senior Consultant Gebiedsontwikkeling bij AT Osborne
