15 maart 2013
4 minuten
Opinie Er waart een nieuw virus door winkelbestuurlijk Nederland; leegstandsverlamming. Deze gevaarlijke vorm van verlamming kwam aanvankelijk alleen voor in relatie tot kantoren, maar wordt steeds vaker gesignaleerd in het winkeldomein. Symptomen zijn acute verkramping, vernauwing van het gezichtsveld en een overdreven zucht naar regelgeving bij het horen van het woord leegstand. Oorzaken zijn overmatig gebruik van groeihormoon en DPO (Distributie Planologisch Onderzoek). Als leegstandsverlamming niet wordt behandeld leidt dat tot waanbeelden; de patiënten hebben het idee met daadkrachtig optreden de maatschappij te dienen, terwijl in werkelijkheid juist hun gebrek aan besluitvaardigheid noodzakelijke vernieuwing in winkelland in de weg staat.
Toen we nog leefden in een wereld waarin groei oneindig leek, was er wel leegstand, maar werd dat niet algemeen beschouwd als een probleem. Of in elk geval niet als reden om geen nieuwbouw van winkels meer toe te staan. Dat kwam vooral omdat uit vrijwel elk DPO, dat standaard werd uitgevoerd, een kwantitatief tekort aan winkelmeters bleek. En omdat daarmee uitbreidingsbehoefte was aangetoond, kon er nieuw gebouwd worden. En omdat het kon, gebeurde het ook. Leegstand of geen leegstand.
Middels nieuwbouw kon een kwaliteitsslag in veel winkelgebieden gemaakt worden. Historische, klein verkavelde binnensteden konden een schaalsprong maken, waardoor nieuwe formules voor retail, horeca en leisure er konden landen. Ook perifeer ontstonden nieuwe retailconcepten, die op specifieke behoeften van de steeds kritischer consument inspeelden. Dat was zonder nieuwbouw allemaal niet gelukt en dat is dus winst. Maar zeker achteraf kunnen we ook constateren dat soms te gemakkelijk werd gekozen voor nieuwbouw. We hoeven niet naar het buitenland voor voorbeelden van binnensteden die te lijden hebben van winkelnieuwbouw elders. Ook sommige meubelboulevards, die economisch versleten zijn, terwijl ze technisch nog prima meekunnen, bewijzen dat nieuwbouw toestaan simpelweg omdat er een kwantitatieve tekort becijferd is, niet altijd goed is.
Verlammende angst als raadgever
Inmiddels leven we in een wereld, waarin groei niet meer vanzelfsprekend is. Onverminderd wordt het middel DPO gebruikt, alleen blijkt daaruit tegenwoordig vrijwel steeds een kwantitatief overschot aan winkelmeters. Volgens de vertrouwde logica geldt nu: geen uitbreidingsruimte, dus geen nieuwbouw. En -anders dan voorheen- wordt nu wél meteen de link gelegd met leegstand. Die is al hoog en nieuwbouw zou dat alleen maar verergeren. Om dat angstbeeld te bestrijden wordt in praktijk vaak ad hoc een veelheid aan aanvullende regels en kaders opgetuigd waar nieuwbouw aan moet voldoen. Dat resulteert in beleidsdocumenten waarin gesteld wordt dat men “niet onwelwillend staat tegenover nieuwe retail” mits bewezen is dat dit de bestaande retailstructuur niet schaadt, of aantoonbaar niet zal leiden tot leegstand elders. Vooraf moet gegarandeerd worden dat de te huisvesten retailers nieuw zijn voor de stad of moet vaststaan dat ze onmogelijk gehuisvest kunnen worden in bestaande panden. Niet alleen trekken deze retail-planologische epistels zich weinig aan van publiekrechtelijke bevoegdheden, ze leiden tot een eisenlijst waaraan geen enkele ontwikkelaar of belegger zich ooit kan committeren. Simpelweg omdat dergelijke garanties onmogelijk zijn te geven. Waar de beleidsmakers suggereren mee te werken aan vernieuwing, leidt hun beschermzucht zo de facto tot een bouwstop.
De noodzaak van nieuwbouw
Dat een bouwstop jammer is voor ontwikkelaars is geen voldoende reden om wél nieuwbouw toe te staan. Een nieuwbouwstop is echter ook in breder maatschappelijk opzicht onwenselijk. Zonder nieuwbouw wordt elke vorm van dynamiek in de retailsector tegengegaan. In plaats van noodzakelijke investeringen in krachtige, moderne winkelgebieden, die bovendien een aanjager kunnen zijn voor verduurzaming en verdichting van binnensteden in het algemeen, worden bestaande, deels verouderde, retailstructuren in stand gehouden. Dit protectionisme is nadelig voor het winkelend publiek, en daarmee ook voor de burgers en de algehele economie.
De remedie: een positief kader voor toekomstbestendige detailhandel
Leegstandsverlamming komt voort uit een te eendimensionaal kwantiteitsdenken: “Meer nieuwbouw betekent meer leegstand en dat is altijd slecht”. Zo simpel is het verband tussen uitbreidingsruimte, nieuwbouw en leegstand niet! De ene meter is de andere niet. Net zoals nieuwbouw niet altijd goed is als er uitbreidingsruimte is, is een bouwstop omdat er overschotten zijn evenmin altijd juist. Nieuwbouw blijft nodig om ervoor te zorgen dat de juiste panden worden aangeboden op de juiste plekken en om actief vorm te geven aan een winkelapparaat dat kwalitatief blijft aansluiten bij veranderende consumentenbehoeften.
Deze kwalitatieve benadering vraagt wel degelijk om beleidskaders, maar dan niet van het verbiedende type dat vastlegt wat allemaal niet mag. Er is behoefte aan richtinggevende kaders op basis van een lange termijn visie op winkelen, die in positieve termen gewenste eindbeelden schetsen. Natuurlijk mogen die kaders bestaande structuren in ogenschouw nemen, zo lang ze ook maar expliciet maken hoe dat bestaande getransformeerd wordt tot een toekomstbestendige detailhandelsstructuur en hoe daarvoor zaken als sloop, functieverandering, herontwikkeling én nieuwbouw onmisbaar zijn.
Hans-Hugo Smit is sociaal geograaf en city developer en werkt als Senior Marktanalist bij MAB Development. Deze column is op persoonlijke titel geschreven.
Zie ook:
Cover: ‘2013.03.18_Leegstandsverlamming in winkelland_660’
