Lessen uit de lange route naar het Buijtenland

Het Buijtenland van Rhoon is ongeveer 600 hectare groot en een van de laatste groene buitengebieden op het eiland IJsselmonde. Er staan meerdere eeuwenoude hoeves en het is tot op de dag van vandaag voor het overgrote deel agrarisch in gebruik.

Toen begin deze eeuw de plannen voor de Tweede Maasvlakte gestalte kregen, is door de maatschappelijke partners een ‘dubbeldoelstelling’ afgesproken: naast economische groei moest er worden geïnvesteerd in ecologie en leefbaarheid van de regio Rotterdam. Een voortvloeisel daaruit was de afspraak om in de Rotterdamse regio 750 hectare natuur en recreatiegebied te realiseren, bovenop de wettelijk vereiste natuurcompensatie. De Rijksoverheid werd opdrachtgever voor deze 750 hectare. Deze opdracht werd vervolgens gedelegeerd aan de Provincie Zuid-Holland, als verantwoordelijke bestuurslaag voor natuur- en recreatieontwikkeling.

Polderkinderen

De kern van het provinciale plan Landschapspark Buytenland is dat het zuidelijk deel van het gebied een transformatie ondergaat naar natte natuur, van het type zoetklei-oermoeras. Daarvoor wordt een krekenlandschap aangelegd. De zittende boeren moeten voor dit plan worden onteigend. In het noordelijk deel van de polder moet de nadruk komen op recreatie.

De gemeente beweegt mee omdat zij een inpassingsplan wil voorkomen, maar het plan stuit op groot verzet vanuit het gebied. De boeren zien het plan absoluut niet zitten, en ook veel omwonenden hechten waarde aan het bestaande cultuurhistorische polderlandschap. Het verzet neemt een vlucht en krijgt veel media-aandacht. De boeren organiseren zich en vanuit de ‘polderkinderen’ komt er een petitie tegen de plannen, ondertekend door 35 duizend mensen. Onder druk van de publieke opinie vinden in de Tweede Kamer en Provinciale Staten debatten plaats, met als resultaat dat de plannen niet worden doorgezet. In 2014 krijgt oud-landbouwminister Cees Veerman de vraag om te onderzoeken of er alternatieven zijn waarvoor meer draagvlak bestaat.

Uit de patstelling

Veerman baseert zijn advies onder meer op een alternatief plan dat de agrarisch ondernemers in het gebied zelf hebben laten opstellen. Kern daarvan is om weliswaar hoogwaardige natuur te realiseren, maar daarbij uit te gaan van akkernatuur: flora en fauna die traditioneel thuishoren in het agrarisch gebied, maar in de verdrukking komen vanwege intensivering van de landbouw. Veerman adviseert om de realisatie veel meer vanuit het gebied zelf te organiseren, in de vorm van een gebiedscoöperatie. In 2017 en 2018 wordt door deskundigen, agrarisch ondernemers, natuurorganisaties en recreatiepartijen het streefbeeld Buijtenland van Rhoon opgesteld en de gebiedscoöperatie opgericht.

Bedrijven en organisaties mogen lid worden als zij het streefbeeld onderschrijven en daaraan een bijdrage willen en kunnen leveren. Particulieren kunnen hun bijdrage leveren via een van de verenigingen die lid zijn. De coöperatie maakt jaarlijks een jaarplan en vraagt daarvoor een financiële bijdrage aan bij de provincie. Met de provincie maakt de coöperatie afspraken in een samenwerkingsovereenkomst over de voorwaarde waaraan zij en haar jaarplannen moeten voldoen. Daarbinnen heeft de coöperatie veel ruimte om zelf plannen te ontwikkelen en uit te voeren.

Naast het jaarplan maakt en actualiseert de coöperatie jaarlijks een meerjarenplan, zodat ze kan beoordelen of de realisatie van het streefbeeld op schema ligt. De coöperatie monitort de doelen uit het streefbeeld intensief, en periodiek zijn er metingen door onafhankelijke deskundigen. Via een jaarverslag legt de coöperatie verantwoording af aan de provincie. Binnen de coöperatie heeft de algemene ledenvergadering het voor het zeggen.

5 lessen

Het gebiedsproces in het Buijtenland van Rhoon nam – van de vaststelling van de Planologische Kernbeslissing (PKB) en Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR) tot de oprichting van de gebiedscoöperatie – dertien jaar in beslag. Dat is lang, zeker gezien het feit dat het geld (een gebruikelijk knelpunt bij natuur- en recreatieontwikkeling) hier van begin af aan was geregeld.

Langdurige onduidelijkheid over de toekomst van het gebied heeft niet alleen de politiek hoofdpijn bezorgd, maar vooral een enorme impact gehad op de levens van inwoners en agrarische ondernemers in het gebied. Zij verkeerden jarenlang in onzekerheid over hun toekomst.

Er zijn veel lessen te trekken uit dit proces die van toepassing zijn op ruimtelijke ontwikkelingen in Nederland. Zonder de pretentie te hebben volledig te zijn, zetten we er vijf op een rij.

1. Anticiperen op weerstand voorkomt leed

Het had erg geholpen als de argumenten tegen het moeras eerder op tafel waren gekomen. Wij vragen ons af waarom niet de vraag is gesteld of het plan wel goed genoeg was om aan vast te houden als de krant volstaat met tegenargumenten. Als het antwoord dan toch bevestigend was, maakte dat de weg vrij om door te gaan en de wettelijke instrumenten die de overheid heeft daarvoor in te zetten. Ook als een plan geen draagvlak heeft, maar wel goed is onderbouwd, dan voorkomt daadkrachtig optreden leed doordat betrokkenen snel duidelijkheid krijgen en dóór kunnen.

2. Beleg verantwoordelijkheden helder

De verantwoordelijkheden rond de planvorming waren niet helder verdeeld. Het Rijk als opdrachtgever, de provincie als opdrachtnemer en de gemeente als bevoegd gezag: uiteindelijk was diffuus wie nou écht aan het roer stond. Een heldere taak- en verantwoordelijkheidsverdeling sluit wel bij aan standvastigheid en het nemen van verantwoordelijkheid op de juiste plek.

3. Maak betrokkenen ‘eigenaar’ van probleem en oplossing

Het Buijtenland van Rhoon is een schoolvoorbeeld van een proces dat in de soep loopt omdat de omgeving niet betrokken is bij het opstellen van het plan. Politieke afstemming was gericht op pacificatie en vond plaats met (natuur)organisaties, niet met de mensen in het gebied zelf. Het resultaat is verzet: inhoudelijk verzet tegen de plannen, emotionele weerzin tegen een van boven opgelegd plan en een overheid die haar zin doordrukt. In het Buijtenland van Rhoon is de koers omgegooid: betrokkenen werden gezamenlijk eigenaar van het probleem (de behoefte aan natuur en recreatie) én van de oplossing (agrarische natuur en natuurinclusieve landbouw). De gebiedscoöperatie lijkt tot nu toe een succesvolle vorm om dit eigenaarschap te organiseren.

4. Een goed begin is het halve werk, een slecht begin het dubbele

In het Buijtenland van Rhoon is een voortvarende start gemaakt na vaststelling van de PKB-PMR, maar achteraf bezien was het beter geweest om te kiezen voor zorgvuldigheid in plaats van snelheid. Door de gekozen aanpak is een vertrouwensbreuk ontstaan tussen overheid en gebied. Zoals het spreekwoord al zegt: vertrouwen komt te voet en gaat te paard. Het gebrek aan vertrouwen heeft een grote en langdurige impact gehad op het proces. De betrokkenen hebben zich georganiseerd in hun verzet, maar groepsvorming en onderlinge loyaliteit maakten het uiteindelijk moeilijker om later de omslag te maken van verzet naar vooruit denken. Uiteindelijk is een planvormingsperiode van vier jaar (PKB-PMR tot vaststellen bestemmingsplan) gevolgd door een ‘herstelperiode’ van negen jaar.

5. Faciliteren is makkelijker gezegd dan gedaan

De Omgevingswet vraagt meer dan ooit om een overheid die initiatieven vanuit de maatschappij faciliteert. Zeker de laatste twee jaar heeft de Provincie Zuid-Holland zich opgesteld als facilitator van het gebiedsproces in plaats van als bepalende partij. Zonder deze opstelling had het huidige plan en de samenwerking met de gebiedscoöperatie geen doorgang kunnen vinden. Tegelijkertijd viel ons op dat die faciliterende opstelling zeker geen gemakkelijk pad was. Er moest veel ‘institutionele weerstand’ worden overwonnen. Daarmee doelen we op een organisatie die simpelweg niet gewend is om op deze manier te werken, maar ook op beleid en regelgeving die het lastig maken om maatwerk te leveren.

Wat daarnaast opviel, is dat ‘de maatschappij’ hulp nodig heeft van de overheid om zich goed te kunnen organiseren. Zelfs in het Buijtenland, waar agrarisch ondernemers en omwonenden zichzelf zelf verenigden, is ondersteuning nodig voor een goed proces. Het gesprek tussen deskundigen, natuurpartijen, agrarisch ondernemers, recreatieondernemers en overheden heeft begeleiding en sturing nodig. Zoiets simpelweg ‘overlaten’ aan de betrokkenen volstaat niet.

Cover: Rhoonse Grienden G.Lanting CC BY 4.0