Locaties voor windmolens: van conflictdynamiek naar rechtvaardig verdelen

De zoektocht naar locaties voor windmolens in ons land levert geregeld conflicten op. Bewoners maken bezwaar tegen voorgestelde zoeklocaties, beargumenteren dat de betreffende locaties niet geschikt zijn, en verzoeken het gemeentebestuur vooral op zoek te gaan naar alternatieven. Als dat niet kan dan binden burgers en overheden de strijd aan met elkaar. Niet alleen burgers en overheid raken in conflicten verzeild. Ook bestuurslagen onderling kunnen elkaar het leven zuur maken.

Dit essay gaat over conflictdynamiek die tussen partijen kan ontstaan als er iets te verdelen valt, zoals het geval is bij duurzame energievraagstukken. We willen de aandacht daarop vestigen omdat we uit ervaring weten dat er weinig nodig is om conflictdynamiek op gang te brengen. Deze kan ongewild alle goede bedoelingen van de energietransitie overschaduwen.

In de RES-trajecten waarin wij betrokken zijn geweest, herkennen we dat conflictdynamiek die ontstaat tussen bewoners en gemeentebesturen erg lijkt op de conflictdynamiek die in het land ontstaat tussen de verschillende bestuurslagen. Bij beiden is sprake van een situatie waarbinnen actoren vaak het gevoel hebben geen keuzeruimte te hebben. Ze voelen zich onder druk gezet, en gaan ‘terugduwen’. Daarbij raakt de eigenlijke opgave van het klimaatakkoord buiten beeld en voert de onderlinge dynamiek de boventoon. Er is weinig ruimte om samen te onderzoeken wat wél mogelijk is. Voor de RES-teams in de regio's levert dit geregeld ingewikkelde puzzels op.

Als we op zoek willen naar het doorbreken van conflictdynamiek is het belangrijk om niet alleen de conflicten tussen bewoners, actiegroepen en overheden onder de loep te nemen, maar om ook te kijken hoe het samenspel tussen de bestuurslagen beter georganiseerd kan worden. Een weldoordacht procesontwerp met oog voor de samenhang tussen de verschillende belangen, zorgen en behoeften van alle actoren in het speelveld kan daarbij helpen. Transparante spelregels volgens het gedachtengoed van rechtvaardig verdelen zijn daarbij essentieel. Dat gaat enerzijds om een rechtvaardige verdeling van lusten en lasten. Anderzijds gaat het ook om een rechtvaardig proces waarin verschillende bestuurslagen en bewoners werkelijk gehoord worden en waarin ruimte is voor verschillende maatschappelijke waarden – meer dan alleen die van duurzame energie – in de politieke afweging.

In dit essay illustreren we conflictdynamiek in de fictieve gemeente Rotterveen en haar buurgemeenten in een fictieve RES-regio. Vervolgens lichten we een aantal specifieke thema’s uit de casus toe die herkenbaar zijn in verschillende RES-regio’s in ons land. Deze thema’s kunnen – ongewild – conflictdynamiek aanwakkeren. Ze werken in feite als een ‘trigger’. De conflictdynamiek werkt vervolgens zelfversterkend en is lastig te doorbreken door één actor alleen. Tenslotte reflecteren we op de conflictdynamiek aan de hand van het denken over rechtvaardig verdelen, om te laten zien hoe de besluitvorming meer productief zou kunnen verlopen door sleutelprincipes te hanteren.

Conflictdynamiek in Rotterveen

De (fictieve) gemeente Rotterveen is een grote gemeente met meer dan 200.000 inwoners. Samen met de kleine buurgemeente Azerveen, en twee andere buurgemeenten vormen ze een RES-regio. We beginnen het verhaal van Rotterveen met de zoektocht naar locaties voor 12 windmolens binnen de gemeentegrens.

Juni 2022. Wie vindt wat? 

In het coalitieakkoord – Rotterveen, morgen en vandaag – zijn de vormende partijen overeengekomen zich hard te maken voor een stevige reductie van de CO2-uitstoot. Rotterveen wil zich neerzetten als voorloper in verduurzaming. Alle kiezersonderzoeken hadden laten zien dat daar steun voor was. Rond de publicatie van het akkoord klonk weinig kritiek. Dat veranderde toen de plannen twee jaar later concreter werden bij de eerste presentatie van het RES-bod van de regio die Rotterveen met drie buurgemeenten vormt. Rotterveen sprak daarbij de ambitie uit om 29 megawatt extra op te wekken, iets wat volgens het college alleen zou kunnen met ‘maximale inzet van windmolens’. Daarbij werd direct aangegeven welke zoekgebieden binnen de eigen gemeentegrenzen in beeld waren. 

De grote ambitie van het Rotterveense gemeentebestuur en de ingetekende zoekgebieden aan de gemeentegrens schoot de kleine buurgemeente Azerveen in het verkeerde keelgat. De grote populatie grutto’s en windeksters in het aan Rotterveen grenzende veengebied was volgens het college van Azerveen niet verenigbaar met de plaatsing van windmolens. Als reactie op het voornemen van het bestuur van Rotterveen liet het college van Azerveen vervolgens weten dat zij géén ruimte zagen voor het plaatsten van windmolens binnen haar gemeentegrenzen. De reactie van het bestuur van Azerveen baarde het provinciebestuur zorgen. Zij wezen het bestuur van Azerveen erop dat er langs de snelweg op de grens met Rotterveen wel degelijk locaties waren die in beeld zouden kunnen komen voor de plaatsing van windmolens. Als Azerveen deze niet zelf zou onderzoeken, dan zou de provincie dat later alsnog doen, zo liet de gedeputeerde weten in een bestuurlijk overleg. 

Ook onder de eigen bevolking riep de positie van het college van Rotterveen wrevel op. Binnen een week na de communicatie over de ‘maximale inzet’ richtten bewoners van de wijk de Nieuwe Eilanden, een wijk die grenst aan een van de zoekgebieden, de actiegroep ‘maximaal verzet’ op.

Voor de wethouder kwam het verzet uit de buurgemeente en de wijk de Nieuwe Eilanden als een verrassing. Het getrapte proces om tot de keuze voor de zoekgebieden te komen was immers met een zorgvuldig participatietraject doorlopen. Om de nationale doelstellingen te vertalen naar regionale acties, had het RES-team zelf scenario’s ontwikkeld om de klimaatdoelen te bereiken. Daarbij waren ook al potentiële zoekgebieden voor duurzame energieproductie in kaart gebracht.

Deze plekken waren voorgelegd aan belangenorganisaties en de politiek en hadden niet tot noemenswaardige bezwaren geleid. Alle RES-partners – ook de gemeenteraad van Azerveen – hadden zich aan de nationale doelstellingen gecommitteerd en een RES-bod gedaan. Voor het bestuur van Rotterveen was dat een reden om extra gemotiveerd de volgende stap te zetten op de trede van duurzame energieontwikkeling; het vaststellen van zoekgebieden die geschikt zijn voor de plaatsing van windmolens.

Eenmaal vastgesteld zou daarna de weg vrij staan om molens te bouwen. De Actiegroep Maximaal Verzet uitte echter twijfels over het voorafgaande participatieproces van de RES; “wij mogen alleen nog maar meedenken over de vraag waar de windturbines komen, en niet of die überhaupt wel nodig zijn”. In een poging de rust te bewaren stelde de wethouder van Rotterveen voor om een ‘bezinningsfase’ in te bouwen, waarbij zowel advies ingewonnen zou worden van bewoners in de verschillende zoekgebieden, als ook van verschillende actiegroepen, belanghebbenden en van verschillende experts. 

Juni 2023. Hoeveel druk op de ketel?

De lastige discussies tussen de besturen van Rotterveen en Azerveen, én de drie – volgens betrokkenen ‘heftige’ – bewonersavonden, deden echter de zorg rijzen over de haalbaarheid van de duurzaamheidsambitie bij wethouder uit Rotterveen - Anke Jaspersen en haar coalitie.

De ambitie om vooruit te lopen in duurzame energie kwam politiek steeds meer onder druk te staan. Bovendien noopte de steeds meer alarmistische klimaatrapporten tot haast. Met de volgende gemeenteraadsverkiezingen in zicht nam wethouder Jaspersen daarom het besluit om de looptijd van de bezinningsperiode te halveren, en om in het najaar een voorstel voor geschikte locaties op te leveren aan de gemeenteraad.

De voorzitter van ‘Maximaal verzet’ reageerde met een ingezonden brief in de Rotterveense Courant, met als titel: ‘Jaspersen begint voor ze bezint’. Op de andere pagina van de krant stond een journalistieke bijdrage over het participatietraject in Azerveen, waar de gemeente op verzoek van bewoners twee extra bijeenkomsten had ingelast. Azerveen kent een sterk verenigingsleven, en men is gewend om bij onenigheid de tijd te nemen die nodig is om er samen uit te komen. De titel ‘Azerveners krijgen extra tijd voor een gedegen advies’ wekte veel irritatie binnen het Rotterveense stadhuis.

Tot overmaat van ramp besloot de Azerveense gemeenteraad in de volgende zitting om uit de gezamenlijke bezinningsfase te stappen en ruim de tijd te nemen voor het bestuderen van geschikte locaties. 

De provincie zag de fricties tussen de gemeenten toenemen en vreesde dat Azerveen te veel tijd zou verliezen met het onderzoeken van eigen locaties. De benodigde omgevingsvergunningen voor projecten zouden uiterlijk op 1 januari 2025 verstrekt moeten zijn. Anders zou de nationale doelstelling van het Klimaatakkoord voor het opwekken van hernieuwbare elektriciteit op land mogelijk in gevaar komen.

Snelheid in het onderzoek naar alternatieven was daarom nodig. Op aandringen van de provincie werd een bestuursakkoord ondertekend door de RES-partners. Daarmee zetten ze een stevige stok achter de deur. Mochten de gemeenten er niet voor het eind van het jaar uitkomen, dan zou de provincie alsnog een verkenning voor windturbines opstarten in Azerveen. 

September 2023. Wie bepaalt het proces?

Na het verhitte begin van de zomer in Rotterveen volgde een stil zomerreces. Het ambtelijk team had tijd nodig om een nieuw procesontwerp te maken voor de ingekorte bezinningsfase. Het idee was om verschillende adviesgroepen samen te stellen uit vooraf te selecteren bewoners en actiegroepen en om met hen in gesprek te gaan over het proces om te komen tot de keuze van de benodigde locaties.

De adviesgroepen waren zowel thematisch georganiseerd (rondom gezondheid en natuurbehoud bijvoorbeeld) als per zoekgebied. Het selectieproces voor deelname aan de verschillende gesprekstafels leidde onmiddellijk tot veel discussie. Actiegroepen die verklaard ‘tegenstander’ waren van windmolens binnen de gemeentegrenzen beschuldigde de gemeente ervan de selectie van deelnemers in hun voordeel te manipuleren.

Verklaard ‘voorstanders’ voelden zich vervolgens geïntimideerd door de actiegroepen en vroegen om bescherming. De toegenomen spanningen leidden tot veel vertraging in het participatieproces, wat vervolgens zowel bij voor- als tegenstanders steeds meer weerstand opriep: de tijd om mee te kunnen praten raakte op. Bewoners en actiegroepen kregen steeds meer het idee dat ze slechts voor de bühne meededen en dat ze een fuik inzwommen. De steeds luidere protesten – inmiddels breed ondersteund door verschillende groepen bewoners en actiegroepen in de verschillende zoekgebieden – wekten gepikeerde reacties op bij ambtenaren. Onderling lieten ze zich ontvallen dat ze het gevoel hadden hun eigen weerstand te organiseren en dat een groots opgezet participatieproject eigenlijk tevergeefs was, als het toch al duidelijk was ‘dat men tegen is’. 

December 2023. Hoe communiceer je met elkaar?

De spanningen binnen het participatietraject liepen steeds verder op. Deelnemers aan de adviesgroepen trokken het traject openlijk in twijfel en plaatsten vraagtekens bij de intenties van het gemeentebestuur. Het toenemend wantrouwen leidde tot vele vragen in steeds heftigere bewoordingen, gericht aan het gemeentebestuur en het ambtelijk team. De grote stroom aan kritische reacties leidde er vervolgens toe dat de gemeente steeds minder toekwam aan, of het steeds minder aandurfde, te reageren, wat de irritatie onder bewoners nog verder aanwakkerde. Verklaard ‘voorstanders’ voelden zich steeds minder gehoord en besloten uit het participatieproces te stappen. 

Januari 2024. Wie maakt het advies?

Het uitblijven van reacties van het gemeentelijk team leidde ertoe dat de overgebleven deelnemers in het participatieproces zélf op zoek gingen naar informatie die in hun optiek ontbrak en – in plaats van te reageren op de voorgestelde zoekgebieden van de gemeente – zelf met alternatieve voorstellen kwamen.

De experts die door de gemeente waren uitgenodigd in eerdere bijeenkomsten waren wat hun betreft verdacht: liever zochten ze zelf naar onafhankelijke experts met een meer kritische blik. Wat ook niet te volgen was voor bewoners was dat zij zich zorgen maakten over het behoud van een oud fort in een van de zoekgebieden, maar de gemeente vertelde dat ze daar pas naar wilden kijken als er een vergunningaanvraag voor een windmolen zou liggen. De bescherming van cultuurhistorisch erfgoed speelde namelijk geen rol in de beoordeling van de geschiktheid van een zoekgebied, maar pas daarna. De voorzitter van ‘Maximaal Verzet’ verzuchtte; ‘we zwemmen met z’n allen een fuik in en de gemeenteraad heeft het niet eens door.’

De verschillende adviesgroepen weigerden om hun eigen plannen met de andere adviesgroepen te delen, uit zorg dat de andere adviesgroepen ‘met hun ideeën aan de haal zouden gaan’. Het proces waar de adviesgroepen steeds meer hun eigen weg gingen, wakkerde de onderlinge concurrentie tussen de zoekgebieden aan. Betrokken ambtenaren stonden erbij en keken ernaar, niet wetende hoe de alternatieve voorstellen van de verschillende adviesgroepen in het gemeentelijk voorstel voor zoekgebieden verwerkt kon worden. 

April 2024. Hoe maak je de verdeling?

In april presenteerden de verschillende adviesgroepen hun adviezen aan de Rotterveense Raad. Op de publieke tribune zaten twee senioren met een spandoek met de tekst ‘speel ons niet tegen elkaar uit’. Tot dan toe was het duidelijk geweest wie de voor- en tegenstanders van windmolens waren. Nu kwamen de tegenstanders ook tegenover elkaar te staan. Daarbij ontstond ook het bewustzijn dat er gebieden waren met meer en minder daadkrachtige bewoners; weer kwamen kritische brieven binnen. 

Toen het tijd was voor besluitvorming, maakten Rotterveen en Azerveen andere afwegingen. De gemeenteraad van Azerveen stemde tegen windmolens, waardoor de druk op Rotterveen om het wind-bod dan maar zelf te realiseren groter werd. "Dan nemen wij ze allemaal wel," zei Jaspersen in een onvoorbereid interview. Het ambtelijk team uit Rotterveen kreeg vervolgens de taak om uit alle bewonersadviezen elementen te kiezen om de zeven geplande molens toe te wijzen. De provincie liet in een reactie weten de verkenning van de Azerveense gebieden langs de snelweg op te starten. Overeenkomstig de afspraken uit het bestuursakkoord.

Onderliggende thema’s die conflictdynamiek aanwakkeren

In de – gefictionaliseerde – casus van Rotterveen zien we een zelfversterkende conflictdynamiek ontstaan die zowel speelt tussen de verschillende bestuurslagen onderling, als tussen de bewoners en de gemeente. Deze conflictdynamiek zien we in meer of mindere mate terug in diverse RES-regio’s. Op basis van de casus Rotterveen schetsen we vier thema’s waar spanning ontstaat die een dynamiek van actie en reactie teweegbrengt die vervolgens leidt tot conflictdynamiek.

1: Startposities 

De zoektocht naar geschikte locaties voor windenergie door de RES -partners begint vaak met het innemen van een duidelijke positie: vóór of tegen de plaatsing van windmolens binnen de gemeentegrenzen. Deze startposities (voor of tegen) maken dat anderen belanghebbenden zich onmiddellijk geroepen voelen om ook positie te bepalen, en daarmee vóór- of tegenstander worden, terwijl de werkelijkheid vaak veel genuanceerder is.

Belangrijk hierbij is dat deze posities pas kenbaar worden, nadat de zoekgebieden bekend zijn gemaakt. De abstracte klimaatdoelen krijgen letterlijk voet aan de grond. Het getrapte beslisproces wat daaraan voorafgaat waarbij de klimaatdoelen stap voor stap uitgewerkt worden, is voor de meeste mensen ver van hun bed.

In de praktijk zien we dat zelfs gemeenteraden zich opnieuw beraden over de wenselijkheid van windmolens als er tegenreactie komt van bewoners. Alle partijen nemen een standpunt in en dat gaat vaak ook samen met wantrouwen naar de intenties van andere partijen. Zo kan politieke ambitie ook worden gezien als een blinde ambitie die geen rekening houdt met lokale belangen. Of zien initiatiefnemers de zorgen van bewoners over hun gezondheid als irrationeel en gebaseerd op misinformatie.

Het innemen van posities zet een patroon in gang van elkaar bestoken met argumenten en strategisch gedrag om de ‘anderen’ te blokkeren. Wat de partijen echt belangrijk vinden raakt steeds meer buiten beeld. 

2: Tijdsdruk

In het proces van besluitvorming speelt tijdsdruk een cruciale rol. Terwijl het Klimaatakkoord en de Regionale Energiestrategieën (RES’en) deadlines stellen, nemen partijen die voor het eerst met windmolens te maken krijgen liever ruim de tijd. Ze willen een grondige discussie voeren over alle aspecten en willen de uiteindelijke beslissing niet overhaasten. Dat klimaatverandering volgens velen noopt tot haast doet daar niets aan af.

We zien gemeente- en provinciebesturen vaak de tijdsdruk opvoeren. Helaas blijft er dan – vanuit het perspectief van bewoners – te weinig tijd over voor een zorgvuldig traject en gedegen advies. Dat wekt frustraties op bij deelnemers, wat vervolgens wantrouwen en tegenreacties in de hand werkt. Veel partijen proberen daarom invloed uit te oefenen op het ontwerp van besluitvormingsprocessen om een voor hen gunstige uitkomst te bevorderen. Dat geldt voor overheden, ontwikkelaars en evengoed voor omgevingsadviesraden en klankbordgroepen.

Een duidelijk terugkerend patroon van beïnvloeding van het proces zien we terug in discussies over wie mag deelnemen aan adviesgroepen, klankbordgroepen of expertpanels. Het gezegde 'wie aan tafel zit, bepaalt het menu' vat dit treffend samen.

Deze discussie zien we ook terug in het bepalen van de agenda: waarover mag worden geadviseerd? Vanwege de tijdsdruk is de ruimte om samen met bewoners en andere belanghebbenden te onderzoeken vaak beperkt. Dit leidt in de praktijk vervolgens ook tot veel boosheid en wantrouwen en het gevoel ‘voor de bühne te participeren’, terwijl veel betrokkenen in het begin nog geen uitgesproken standpunt hebben. Tijdsdruk leidt dus zowel tot een grotere behoefte aan sturing van het proces, als behoefte aan het bepalen van de agenda en selecteren wie ‘mag’ meepraten.

3: Informatievoorziening en kennisdeling

De informatie- en kennisbehoefte in de zoektocht naar geschikte locaties voor windmolens bij bewoners en andere belanghebbenden is vaak erg groot. In de praktijk zien we vaak dat de informatiebehoefte bij bewoners en andere belanghebbenden onderschat wordt en dat de behoefte bij overheden om de informatievoorziening te sturen groot is. Er moet immers besloten worden over een zoekgebied en dan is lang niet alle informatie relevant.

Zo zien we dat overheden een selectie maken in informatie die zij nodig hebben voor het besluit, waardoor bewoners en betrokkenen zélf juist op zoek gaan naar alternatieve (expert)informatie. Na ruim tien jaar windontwikkeling is alternatieve informatie inmiddels ruim voorhanden. Er zijn websites van actiegroepen die onderzoeken en artikelen hebben verzameld over bijvoorbeeld de gezondheidseffecten van windmolens. Maar ook het RIVM, WHO en de GGD verstrekken hierover publieksinformatie, met de nodige wetenschappelijke voorbehouden. Dat levert vervolgens weer extra vragen op aan het adres van overheden. Daarbij krijgen ambtenaren het gevoel ‘overspoeld’ te raken met vragen, met vertraagde reacties als gevolg, wat vervolgens weer aanleiding is voor extra vragen.

Escalatie treedt op doordat de toon in de onderlinge communicatie gaandeweg verhardt. Harder taalgebruik van bewoners leidt ertoe dat ambtenaren geen zin meer hebben om te reageren of soms overspannen raken, en uitvallen, waardoor er helemaal geen antwoorden meer komen. We zien ook dat andere kennis en informatie in de uiteindelijke politieke afweging van zoekgebieden voor wind vaak geen rol speelt. Voor bewoners versterkt dat het gevoel dat er niet naar ze wordt geluisterd. Dit kan leiden tot de overtuiging dat de overheid de zorgen van bewoners niet serieus neemt of probeert om die zorgen te ontwijken.

4.Technocratische focus

In de zoektocht naar geschikte locaties voor windmolens kijken overheden in eerste instantie vooral met een technische, of functionele bril, bijvoorbeeld naar windkracht, afstand tot woongebieden, milieu-impact, en de bestaande elektriciteitsinfrastructuur. Die blik komt voort uit het kader dat in de wet- en regelgeving is opgenomen. Zodra er zoekgebieden in beeld komen, gaan er voor bewoners juist andere waarden meespelen.

Bewoners maken zich bijvoorbeeld zorgen over de kwaliteit van het landschap, de sociale cohesie in de buurt of verstoring van de rust en hun gezondheid. Als partijen de waarden die zij belangrijk vinden niet terugzien in onder meer het onderzoek naar de geschiktheid van een locatie, ontstaan daar zorgen over; wordt er wel rekening gehouden met wat wij belangrijk vinden?

Als een overheid dan niet duidelijk kan maken hoe het de afweging tussen verschillende criteria maakt om tot keuzes over zoekgebieden te komen, versterkt dat de verwachting dat er in de finale besluitvorming geen plek is voor de zaken die bewoners of belangenbehartigers belangrijk vinden. Hun waarden blijven dan onderbelicht en leggen het af tegen de technocratische ondergrens.

Ze zijn echter nog steeds van belang, maar worden niet direct meegenomen in de afwegingen of beslissingen die op dat moment worden genomen. Het antwoord is vaak; die vraag is nu nog niet relevant en dat zoeken we later uit bij de milieueffect rapportage van een windpark. Als deze waarden worden genegeerd, kan dit leiden tot groeiende onvrede onder de betrokken partijen. Dit kan zich uiten in protesten, openbare kritiek en media-aandacht. We zien vaak gebeuren dat daar dan weer reacties op komen en een dynamiek op gang komt met een strijd over waarden.

Conflictdynamiek doorbreken: rechtvaardig verdelen

Het doorbreken van de haast onafwendbare conflictdynamiek is niet eenvoudig. Vooral wanneer het gaat om maatschappelijke vraagstukken waarbij ‘verdeling’ een belangrijke rol speelt. ‘Verdeling’ kan dan gaan om schaarse middelen (geld, capaciteit, ruimte) of om de te dragen lusten en lasten. Zeker bij dit type vraagstukken wordt van de overheid verwacht dat zij op eerlijke en legitieme manier te werk gaat. Dat betekent dat besluiten van de overheid niet alleen moeten voldoen aan de wet, maar ook recht doen aan de belangen van burgers zodat de besluiten worden geaccepteerd.

De algemene veronderstelling is dat burgers beleid zullen accepteren als ze er voordeel van hebben, en dat ze het zullen afwijzen als ze er nadeel van ondervinden. Vandaar dat de term NIMBY ook zo ingeburgerd is geraakt. In de praktijk liggen dit soort stellingnames echter veel genuanceerder.

Gedragswetenschappelijk onderzoek naar procedurele rechtvaardigheid heeft keer op keer laten zien dat de perceptie van eerlijke of oneerlijke behandeling een grote invloed heeft op hoe burgers beleid accepteren. Met andere woorden, de acceptatie van overheidsbesluiten hangt niet alleen af van de impact op omwonenden en de omgeving. De wijze waarop het besluitvormingsproces verloopt en de mate waarin omwonenden en de omgeving hierbij worden betrokken, speelt tenminste een even grote rol. Dat heeft gevolgen voor de manier waarop de overheid haar processen inricht, zoals de RES’en. Rechtvaardigheid kan daarbij het uitgangspunt zijn voor het procesontwerp. 

Naast procedurele rechtvaardigheid wordt onrechtvaardigheid ook ervaren wanneer betrokkenen het idee hebben dat hun eigen waarden en belangen te weinig erkend worden in het politieke proces. Dit wordt ook wel erkenningsrechtvaardigheid genoemd en verwijst naar het principe dat iedereen erkend en gerespecteerd wil worden. In de context van duurzame energieprojecten, zoals de ontwikkeling van windmolens, betekent dit dat de zorgen en waarden van lokale gemeenschappen serieus moeten worden genomen. Wanneer zij het gevoel hebben dat hun stem niet wordt gehoord of dat wat zij belangrijk vinden wordt genegeerd, kan dit leiden tot gevoelens van onrechtvaardigheid en verzet oproepen.

Het is daarom essentieel dat beleidsmakers en ontwikkelaars niet alleen de economische en ecologische voordelen van duurzame energie benadrukken, maar ook aandacht besteden aan de sociale en culturele impact op de betrokken gemeenschappen. En dat geldt voor elke fase van het beleidsproces, ook bij het onderzoeken van de geschiktheid van gebieden voor windenergie. 

Bij rechtvaardigheid wordt meestal gedacht aan de eerlijke verdeling van lusten en lasten. We noemen dat dan distributieve rechtvaardigheid en zien dat uitgangspunt ook terug in het Klimaatakkoord als het gaat over lokaal eigendom.

Distributieve rechtvaardigheid speelt inderdaad een cruciale rol bij de ontwikkeling van duurzame energie, vooral omdat deze projecten een aanzienlijke impact hebben op lokale gemeenschappen. Dit gaat om de eerlijke verdeling van zowel de voordelen als de lasten die gepaard gaan met de ontwikkeling en exploitatie van windmolens. Voordelen kunnen onder andere bestaan uit schone energie en stabiele energieprijzen. Echter, de lasten, zoals geluidsoverlast, visuele impact en mogelijke waardevermindering van woningen, moeten ook eerlijk worden verdeeld. Dit betekent dat beleidsmakers zorgvuldig moeten overwegen hoe deze lasten en voordelen worden verdeeld om conflicten te minimaliseren en rechtvaardigheid te waarborgen. Het is daarbij lastig dat de nadelen veel directer zijn dan de voordelen. 

Aan het inzetten van distributieve rechtvaardigheid kleven wel risico’s voor het aanwakkeren van nieuwe conflictdynamiek. Mensen kunnen het gevoel krijgen dat ze worden omgekocht wanneer ze een aanbod krijgen dat – binnen de conflictdynamiek – bedoeld lijkt om hun mening of beslissingen te beïnvloeden.

Dit gevoel kan ontstaan als er een impliciete verwachting is dat ze iets terugdoen wat tegen hun eigen belangen of waarden ingaat. Bijvoorbeeld, als de overheid op voorhand een gebiedsfonds aanbiedt om hun goedkeuring te krijgen voor een controversieel project, kunnen de bewoners dit zien als een poging om hun instemming te kopen in plaats van oprecht hun zorgen en belangen te adresseren. Het is daarom essentieel dat er transparante en rechtvaardige processen worden ontworpen om de daadwerkelijke belangen van alle betrokkenen te leren kennen en mee te wegen. 

Resumerend is het onvermijdelijk dat bij verdelingsvraagstukken zoals het plaatsen van windmolens er altijd een inherente spanning is die voeding kan geven aan latente conflicten. Deels komt dat door de aard het verdelingsvraagstuk zelf, waar de windmolen concurreert om schaarse ruimte met andere functies of prioriteiten. Maar ook omdat de manier waarop de processen van de energietransitie zijn ingericht triggers heeft die conflictdynamiek kunnen aanwakkeren. Niet alleen tussen overheid en burgers maar ook tussen overheden onderling.

Leidende principes voor een procesontwerp op basis van rechtvaardig verdelen

Nog even terug naar Rotterveen. Stel dat daar wederom ‘de pleuris uitbreekt’, zoals dat in vaktermen heet. Je werkt als conflictbemiddelaar in publieke kwesties, en in mei 2024 word je gebeld door een beleidsmedewerker van de gemeente Rotterveen. De wethouder is geschrokken van de vele, heftige reacties, en wil nog een laatste poging doen om de dialoog op te zoeken. Je wordt gevraagd een voorstel te doen voor een bijeenkomst met dat doel.

In het telefoongesprek suggereer je om eerst even pas op de plaats te maken. Uit de beschrijving van de beleidsmaker maak je al op dat deze spanning te veelkoppig is om te verwachten dat het in één bijeenkomst is recht te trekken. Je stelt voor om eerst maar eens een aantal leidende principes op te stellen, en om met een groep betrokkenen te bekijken of je het daarover eens kunt worden. Het lijkt dat er relatieherstel nodig is. Zonder relatie kun je geen gesprek voeren over een beladen en complex thema als windmolens. Haast of geen haast. Duurzaamheid heeft ook een sociale component en daar wordt in de energietransitie aan voorbijgegaan. 

Als basisidee stel je voor om rechtvaardigheid als ontwerpprincipe te hanteren. Met dat idee ben je in goed gezelschap: in je voorstel wijs je op een golf aan publicaties over de rechtvaardige energietransitie. Je verwijst naar de WRR, die het jaar ervoor nog stelde dat rechtvaardigheid een essentiële pijler moet zijn van het Nederlandse klimaatbeleid. Hun focus lag weliswaar op de verdeling van de kosten, maar vestigde de aandacht op de verankering van rechtvaardigheidsbeginselen vroegtijdig in het proces van duurzaamheidsbeleid.

In je voorstel probeer je een eerste aanzet te doen voor hoe je het idee van rechtvaardigheid in de praktijk brengt. Je legt uit dat het niet alleen gaat om de verdeling van lusten en lasten, maar ook om een rechtvaardig proces waarin verschillende bestuurslagen, organisaties en bewoners werkelijk gehoord worden en waarin ruimte is voor verschillende maatschappelijke waarden in de politieke afweging. Je legt uit dat er drie dimensies van rechtvaardigheid zijn – distributief, procedureel en erkenning – die je op zijn minst zou willen terugzien in een procesontwerp en de bijbehorende spelregels.

Procedurele rechtvaardigheid

Onder de eerste dimensie van rechtvaardigheid behandel je het proces van besluitvorming en betrokkenheid. Omwonenden, lokale bedrijven en belangenbehartigers die van mening zijn dat een project invloed heeft op hun eigendommen, dagelijkse gang van zaken of belangen, hebben het recht om hun stem te laten horen. Hoe je dat doet draagt bij aan het gevoel van rechtvaardigheid en heeft invloed op de mate van acceptatie en legitimiteit van besluitvorming over het verdelen van schaarste. Het gaat dan om; 

Het kunnen laten horen van je stem:

De oprichting van een actiegroep als ‘maximaal verzet’ is een manier om een stem te laten klinken. Je raadt dus aan om hen actief te betrekken bij het procesontwerp. Het kan bijvoorbeeld behulpzaam zijn om een klankbordgroep in te richten waarvoor belangenorganisaties zich kunnen aanmelden, naast een forum waarvoor deelnemers worden ingeloot op persoonlijke titel. Los van de vorm: alle deelnemers moeten voldoende gelegenheid krijgen om hun standpunt te uiten, ook als dat niet past in de (technocratische) afbakening van een energievraagstuk. Overigens moeten niet alleen burgers, maar ook andere overheden , ondernemers en maatschappelijke organisaties moeten hun stem kunnen laten horen. Je raadt dan ook aan om tóch de tijd te nemen voor de oorspronkelijk beoogde bezinningsfase met de andere gemeenten in de RES-regio. Het horen van een stem zou ook over het proces moeten gaan, niet alleen de inhoud. Nu is het vaak zo dat partijen meedoen in processen van de overheid, maar die processen zelf geen onderwerp van gesprek mogen zijn. Start dus niet met de eigen oplossing als uitgangspunt voor een proces en probeer commitment te vinden voor de aanpak. 

Reageren op de inbreng en behoeften van deelnemers:

Want wat heb je aan het laten horen van je stem als daar niet naar wordt geluisterd? Het gaat hier om praktische spelregels als tijdig reageren en transparant en begrijpelijk communiceren. Het is belangrijk dat Rotterveen de negatieve spiraal doorbreekt van een overvloed aan vragen en boze e-mails van bewoners die niet worden beantwoord, wat weer aanleiding is voor nieuwe boze e-mails. Als overheid moet je laten zien wat er wel en niet met de inbreng van deelnemers gebeurt, hoe veel tijd en energie dat ook kost. Even belangrijk is het om bereid te zijn om een proces aan te passen als er nieuwe inzichten zijn. 

Een respectvolle behandeling van deelnemers aan een proces:

Respectvol behandelen blijkt erg belangrijk. Een bestuurder die maar tien minuten de tijd neemt om met een groep bezorgde bewoners te spreken doet meer kwaad dan goed. Een verklaring hiervoor is dat een respectvolle behandeling bijdraagt aan het gevoel een volwaardig lid te zijn van de samenleving en daarmee de rechtvaardigheid van een proces. Het gaat om zaken als de toon van elkaar aanspreken, de tijdsinvestering die je vraagt, en de geaccepteerde omgangsregels die per gebied – zoals de Azerveense consensuscultuur – en doelgroep verschillen. Je wilt eerst alle partijen zelf spreken, en stelt voor om een gedegen vooronderzoek (‘convening assessment’) te doen om goed in beeld te hebben wat voor alle partijen van belang is. 

Onafhankelijke procesbegeleiding:

Onafhankelijkheid is ook een belangrijkdeel onderdeel uit van de ervaren rechtvaardigheid. Je stelt voor dat het RES-team – dat een belang en een doel heeft – niet zelf ook nog de processen begeleidt, zoals tot dan toe het geval was. Mits de partijen je als trekker accepteren, kun je de rol van onafhankelijke gespreksbegeleider vervullen. Onafhankelijkheid kan helpen om conflictdynamiek te verminderen of te voorkomen. Wanneer deelnemers weten dat het proces eerlijk en onpartijdig is, zijn ze minder geneigd om zich benadeeld te voelen. 

Erkenningsrechtvaardigheid 

Deze dimensie gaat over de erkenning van waarden en perspectieven in een proces. Burgers hebben impliciete verwachtingen over welke waarden beschermd moeten worden door de overheid. Om teleurstellingen te voorkomen biedt een procesontwerp ruimte om hierover in gesprek te gaan en afspraken te maken op welke manier deze een plek krijgen in het democratische proces. Ook om helder te maken wat te doen als er nieuwe waarden opkomen in een traject. In Rotterveen was dat bijvoorbeeld de zorg over de bescherming van een oud fort dat toch geen plek kreeg in de beoordeling van zoekgebieden. We vergeten wel eens dat in deze processen veel wordt geleerd en nieuwe zorgen kunnen opdoemen. Je vraagt in het bijzonder aandacht voor: 

Het in kaart brengen en meewegen van onderliggende waarden van bewoners:

In de wetenschap dat technische waarden vaak dominant zijn in discussies over windmolens, stel je werkvormen voor die helpen om inzichtelijk te maken wat bewoners van belang vinden in hun omgeving. In Azerveen ging het bijvoorbeeld om de bescherming van weidevogels, en in Rotterveen speelden de gezondheid van kwetsbare groepen en horizonvervuiling een belangrijke rol. Toen bewoners hun waarden niet terugzagen, en er geen plaats was om ze in te brengen, begonnen ze zelf informatie in te winnen om hun argumenten kracht bij te zeggen. Bewonerswaarden moeten -letterlijk- in kaart worden gebracht. Naast verschillende technische kaartlagen is het voor de latere besluitvorming belangrijk, om op hetzelfde niveau als andere ‘harde’ en ‘complexe’ belemmeringen inzichtelijk te kunnen maken wat sociale en culturele waarden betekenen voor gebieden die zouden moeten worden beschermd. Zorg dat bewonerswaarden niet ‘verweesd’ raken van waarden in formele trajecten van de overheid. Maak afspraken met elkaar over hoe je met die waarden wil omgaan in beleids- en besluitvormingsprocessen. Dit sluit ook aan bij het volgende punt; 

Ruimte voor verschillende bronnen van kennis en aandacht voor ‘onzekerheid’:

In Rotterveen vonden bewoners de experts die door de gemeente werden uitgenodigd ‘verdacht’. Ze gingen zelf op zoek naar experts met een meer kritische blik. Vaak spelen er tal van technische vragen waarop meerdere antwoorden mogelijk zijn of is er onenigheid over de omvang van de omgevingseffecten. Je wilt een rapportenstrijd voorkomen tussen experts omdat een niet aflatende stroom van tegenstrijdige kennis verwarring veroorzaakt en kan omslaan in scepsis. Over kennis kun je afspraken maken met deelnemers aan een proces. Aandachtspunt is dat niet alle waarden meetbaar zijn te maken, zoals esthetiek of eerlijkheid, maar dat je hier wel kennis over wilt delen. Dat vraagt dus om andere methoden dan normeren of meten. 

Het betrekken van alle groepen binnen de samenleving (inclusiviteit):

Inclusiviteit is een belangrijk onderdeel van erkenningsrechtvaardigheid: in het procesontwerp is een van de startvragen wie er mee kunnen en mogen doen. Hoe betrek je diegenen die vaak over het hoofd worden gezien of worden gemarginaliseerd? Zeker toen in Rotterveen het gevoel ontstond dat de verschillende gebieden tegen elkaar werden ‘uitgespeeld’, kwam er meer aandacht voor wijken met minder daadkrachtige bewoners die misschien niet uit zichzelf van zich laten horen. Er zijn groepen mensen die moeilijk te bereiken zijn. Je wilt hun perspectieven ook meenemen in beleids- en besluitvorming. Dat vraagt om andere werkvormen die ook toegankelijk zijn voor groepen die niet zo snel meedoen aan gesprekken. 

Distributieve rechtvaardigheid

Dit gaat over de eerlijke verdeling van lasten en baten. Het vraagstuk van verdeling speelt een rol in alle maatschappelijke transities en staat onder druk als er sprake is van schaarste. Een belangrijk negatief bijeffect is bovendien dat druk op schaarse middelen of ruimte ook het gevoel van concurrentie tussen actoren (in dit geval gemeenten of bewoners uit zoekgebieden) aanwakkert. Bij elke verandering en ontwikkeling zijn er immers nadelen die ergens worden afgewenteld. In het procesontwerp verdient deze vorm van rechtvaardigheid aandacht vanaf de start, omdat er heel verschillende principes aan ten grondslag kunnen liggen die meestal impliciet blijven (en dan voer zijn voor conflictdynamiek omdat iedereen daar anders over denkt). Denk bijvoorbeeld aan: ‘de vervuiler betaalt’, ‘de sterkste schouders dragen de grootste lasten’, ‘iedereen draagt evenveel bij’ of ‘tegen de laagste maatschappelijke kosten’. Het bespreekbaar maken van deze principes draagt bij aan de erkenning van de verdeling van de kosten en de baten. In het procesontwerp vraagt dat verder om: 

Zuivere politieke besluitvorming:

Dit is in de praktijk een ingewikkeld maar onderschat element van de beleving van rechtvaardigheid. Er is een strikte scheidslijn tussen de gemeenteraad en het college. Het idee is dat beleidsvoorbereiding door het bestuur (college) wordt vormgegeven. Politici die in de gemeenteraad zitten doen daar vrijwel nooit aan mee maar nemen aan het eind van de rit wel een besluit. In Rotterveen intervenieerde de wethouder vanuit een partijpolitieke agenda soms vrij nadrukkelijk, wat bij bewoners veel irritatie opwekte. Wanneer burgers zien dat politieke besluitvorming eerlijk en rechtvaardig is, versterkt dit hun vertrouwen in politieke instellingen. Dit vraagt dus om betrokkenheid van politici, ook bij de voorbereiding van verdelingskeuzes. Je stelt daarom voor om raadsleden actief te betrekken bij alle stappen in het procesontwerp. Op z’n minst over de vraag op basis van welke criteria een weging plaatsvindt; 

Luisteren naar en ruimte geven aan gevoelens van onrecht:

Wanneer mensen onrecht ervaren kunnen ze sterke emoties ervaren van woede, schuld en verontwaardiging. Mensen hebben namelijk een aangeboren gevoeligheid voor onrecht. Dit is niet iets dat je wilt onderdrukken in processen. Zie het als een signaal om het gesprek over rechtvaardigheid aan te gaan. Wel wil je ervoor zorgen dat je op gepaste wijze op emotionele uitlatingen kunt reageren. In Rotterveen lukte dat laatste niet, met als gevolg dat de emotie vooral gekanaliseerd werd in e-mails en opiniestukken. Je stelt dan ook voor om werkvormen in te zetten die zich richten op relatieherstel, met veel ruimte om emoties te uiten. Dat geldt ook voor ambtenaren die zich niet neutraal hoeven op te stellen. Het tonen van emoties kan helpen bij het opbouwen van vertrouwen en empathie. 

Tijd vooraf is tijdswinst

Conflictdynamiek is lastig uit te leggen: ‘je ziet het pas als je het door hebt’, om met Johan Cruijff te spreken. Partijen kijken logischerwijs vanuit hun eigen perspectief naar een RES-traject, maar dat maakt het wel lastig om te doorzien dat anderen vanuit een heel andere logica naar hetzelfde kijken. Zo kun je met de beste bedoelingen toch in een situatie geraken die voor alle betrokkenen onwenselijk is. Een goed conflict wens je bij wijze van spreken iedereen toe, want ervaring maakt ‘sadder and wiser’. 

Gelukkig kunnen RES-regio’s ook van elkaar leren. Een belangrijke les is dat tijd nemen voor een proces op basis van principes van rechtvaardigheid uiteindelijk tijdswinst oplevert. We beseffen ons dat ‘de tijd nemen’ op gespannen voet staat met de urgentie van het vraagstuk en de Europese of nationale klimaatdoelstellingen. Tegelijkertijd leert de praktijk dat juist doordat aan de voorkant (te) weinig tijd is besteed aan de bovengenoemde leidende principes, de conflictdynamiek versterkt wordt. Bovendien doet een zorgvuldig proces, waarbij betrokkenen rechtvaardigheid ervaren, het vertrouwen in de overheid toenemen. Vertrouwen van de overheid is niet alleen essentieel voor de energietransitie, maar voor alle maatschappelijke transities van nu en in de toekomst.