Lokale referenda voor gebiedsontwikkeling, zo dragen ze bij aan een beter stadsontwerp

Lokale referenda maken onderdeel uit van de lokale democratie en geven inwoners meer invloed op de plannen en beslissingen van hun gemeente. Het instrument kan gebruikt worden door inwoners om hun weerstand te uiten tegen de plannen, maar ook door de gemeente om de inwoners advies te vragen over haar plannen. Hoewel in Nederland lokale referenda niet bindend zijn, blijkt uit ervaring dat de uitkomst in de meeste gevallen wel wordt gerespecteerd. Het instrument wordt nog steeds gebruikt, waaronder ook voor de categorie gebiedsontwikkelingsplannen. Voorbeelden zijn Amsterdam IJburg (1997) en Stadsblokken-Meinerswijk in Arnhem (2016). De vraag is: in hoeverre kan een lokaal referendum bijdragen aan een beter stedelijk ontwerp?

Amsterdam IJburg

In Amsterdam ontstond er ophef toen de gemeente een stadsuitbreidingsplan in het kader van het nationale Vinex-beleid had gepland in het IJmeer. Stadsuitbreiding op het water in de vorm van een eiland (later eilanden) moest ervoor zorgen dat de stad weer kon uitbreiden, waardoor het wonen in Amsterdam ook weer mogelijk werd gemaakt voor jonge gezinnen. Inwoners, milieu- en natuurorganisaties waren echter bezorgd dat de natuur in het gebied verloren zou gaan door dit grootschalige landaanwinningsproject. Het plan zou worden gerealiseerd in een gebied dat van internationaal belang is voor de natuur.

In Amsterdam werd gestemd over de vraag of IJburg er überhaupt wel of niet moest komen. Het referendum zorgde voor een grote campagnestrijd van de gemeente en de tegenstanders, waaronder Nederlands grootste natuurorganisatie Natuurmonumenten. De referendumcampagne over dit conflict zorgde ervoor dat alle Amsterdammers op de hoogte waren van de plannen voor IJburg. Het publieke debat zorgde voor meer bewustzijn over natuur in de stad, maar ook over het woningtekort en de noodzaak dat IJburg gebouwd moest worden, juist op deze plek. De lokale tv, kranten, radio, en zelfs nationale media schonken aandacht aan het conflict.

Het positieve van de heftige strijd tussen voor- en tegenstanders was dat iedereen op de hoogte was en een eigen mening kon vormen. Sommige inwoners vonden het prima, terwijl anderen zich opeens realiseerden dat ze in Amsterdam een natuurrijk gebied hadden dat ze konden beschermen. De campagne zorgde er ook voor dat er soms toezeggingen werden gedaan om het plan te verbeteren voor de natuur en duurzaamheid. Ook vonden in deze fase gesprekken plaats om tot een consensus te komen, maar dat is voor de stemming niet volledig gelukt.

De inwoners mochten in maart 1997 naar de stembus: 60 procent van de mensen die kwam opdagen, stemde tegen. De opkomstdrempel werd echter niet gehaald waardoor de gemeente de plannen door kon zetten, maar zij had wel het signaal gekregen dat een flink deel van de inwoners hier op tegen was.

Dit zorgde uiteindelijk voor toenadering tot Natuurmonumenten om het plan (nu het door kon gaan) toch bij te schaven en mooier te maken, de natuur minder te schaden en daar waar het kan zelfs te bevorderen. Uiteindelijk zijn niet alle toezeggingen waargemaakt, maar er is wel een fonds opgericht door beide partijen en de provincie Noord-Holland om meer natuurontwikkeling mogelijk te maken de komende 15 jaar. De aandacht voor natuur is tevens doorgezet naar de ontwikkeling van IJburg fase 2, maar dat is ook omdat tegenwoordig natuur meer voorop staat in het stedelijk ontwerp dan in de jaren ’90 van de vorige eeuw.

Arnhem Stadsblokken-Meinerswijk

De tweede casus bevindt zich in Arnhem; hier stond een voormalig industrie/scheepswerf al enige tijd leeg. Meerdere plannen waren in het verleden al voorbijgekomen. Toen het plan kwam van een ontwikkelaar om het gebied op te knappen en hier woningbouw mogelijk te maken, werden de plannen niet door iedereen geaccepteerd. Het uiterwaardengebied ligt namelijk aan de rivier die in de jaren ’90 al had gezorgd voor extreem hoogwater en overstromingen, waardoor mensen en dieren geëvacueerd moesten worden. Na deze incidenten is rond 2000 het nationale programma ‘Ruimte voor de rivier’ opgezet, met de gedachte om de rivier meer ruimte te geven en zo toekomstige overstromingen te voorkomen. Juist daarom vond een groep bewoners van het gebied het onbegrijpelijk dat zo dicht bij de rivier, in de uiterwaarden, woningen werden gebouwd. Daarom kwamen deze bewoners in actie om deze plannen proberen tegen te houden. De tegenstanders waren bang dat de natuur zou verdwijnen en dat de bouw van woningen op die plek niet veilig genoeg zou zijn.

Ook in Arnhem zorgde de referendumcampagne voor meer bewustzijn over de kwestie. Beide partijen, de tegenstanders en de projectontwikkelaar, konden hun verhaal doen aan de bevolking. Deze kans krijgt een ontwikkelaar niet vaak, dus het belang van de woningbouw die toegevoegd werd (hoger gelegen en om het plan te financieren) werd duidelijker voor de inwoners van Arnhem. Ook kon er beter uitgelegd worden welke maatregelen voor de waterveiligheid waren genomen en waarom dit gebied echt herontwikkeld moet worden.

Aan de andere kant konden de tegenstanders hun verhaal kwijt in Arnhem en later op nationaal niveau waarom dit plan niet ten goede komt van het gebied en waarom dit niet veilig zou zijn met het oog op de toekomst. Uiteindelijk stemde in november 2016 64,7 procent van de stemmers voor het plan gestemd en door die grote steun kon het plan doorgaan. Er hebben wel na afloop nog gesprekken plaatsgevonden en is er nog natuurinclusief bouwen aan het plan toegevoegd.

Alternatieve vorm nodig

De toegevoegde waarde voor lokale referenda voor gebiedsontwikkeling ligt vooral in de bijdrage aan het totstandkomen van legitieme besluiten. Dat wil zeggen: besluiten die op een grote mate van acceptatie vanuit de samenleving kunnen rekenen. Daarnaast geeft het inwoners meer macht naast de reguliere stemmingen in de gemeenteraad. Ook komen de argumenten over hoe de plannen ten goede komen voor de stad/gemeente duidelijker in beeld. Tegelijkertijd worden de tegenargumenten en de twijfels ook beter gehoord dan zonder het plaatsvinden van een referendum zou gebeuren. Een referendum lokt debat uit, waardoor alle argumenten en het plan meer in de spotlight komen te staan. Het conflict en de botsende public values kunnen door middel van een referendum ook tot een positieve uitkomst leiden.

Hoewel in de casussen duidelijk werd dat de campagne van een referendum ervoor zorgt dat beide partijen hun stadpunt en zorgen duidelijk kunnen maken, werd er ook aan beide kanten opgemerkt dat een campagne het verhaal meer polariseert en dat het verhaal erg zwart-wit wordt verteld. Er zijn in de realiteit wel meer punten waarop partijen het eens kunnen worden als er begrip komt na een duidelijke redenering of dialoog waarin vragen gesteld kunnen worden waarom iets zo gepland is. In een campagne is daar geen ruimte voor en dan worden kwesties versimpeld in een ja/nee kamp. Bijvoorbeeld door te zeggen dat ‘het een ramp voor de natuur is’ of te vertellen dat ‘wonen in de stad helemaal niet meer mogelijk is’.

Daarnaast is ook duidelijk geworden dat tegenstanders veel barrières ondervinden tijdens het referendumproces. Denk aan de hoge aantallen benodigde handtekeningen, het ontbreken van hulp vanuit de overheid en de dubbelrol van de gemeente die niet duidelijk haar neutrale rol laat zien. Tegenstanders hebben vaak het idee dat het hen zo moeilijk mogelijk gemaakt wordt, door bijvoorbeeld weinig locaties aan te bieden om handtekeningen in te zamelen.

Op basis van de twee onderzochte casussen is het de vraag of lokale referenda in de huidige vorm wel een goede manier zijn om gebiedsontwikkelingsplannen af te wegen. Een alternatieve vorm – speciaal voor gebiedsontwikkelingsthema’s – is wenselijk, waaronder vormen waarin partijen nader bij elkaar komen tijdens het proces. Dit komt met name omdat gebiedsontwikkelingsplannen complexer zijn dan een ja/nee-vraag of een keuze tussen simpele varianten.

Als de vraag zo is gesteld dat het gehele plan er wel of niet kan komen, zijn de mogelijkheden beperkt. Het antwoord kan dan duidelijk nee zijn, maar ‘hoe nu verder?’ is een grote vraag die resteert en waar niet snel antwoord op gegeven is. Bij gebiedsontwikkelingsplannen zijn veel meer belangen en partijen betrokken die daar iets van vinden of door worden aangetast en daarom zou een alternatieve vorm meer bijdragen aan het resultaat. Bijvoorbeeld door participatievormen te integreren.

Zes aanbevelingen voor gebiedsontwikkelaars

Tot slot, wat kunnen gebiedsontwikkelaars met deze onderzoeksresultaten? Op basis van mijn afstudeeronderzoek heb ik zes aanbevelingen opgesteld waar gebiedsontwikkelaars rekening mee kunnen houden bij referenda die gebiedsontwikkelingsthema’s in zich dragen. De focus ligt vooral op het beter mogelijk maken van communicatie tijdens het gehele proces:

1 Zet referendum selectief in

Allereerst, het is beter om een correctief referendum (nadat het besluit al is genomen) te voorkomen of te beperken, want het betekent namelijk dat inwoners of organisaties al ontevreden zijn over de plannen, de besluitvorming of hoe hun belangen daarin zijn meegenomen. Bovendien is het een ingrijpend en kostbaar instrument. Mede daarom is het raadzaam om een referendum op initiatief van de gemeente beperkt te gebruiken. Als gemeenten het echt noodzakelijk vinden om de inwoners te laten meebeslissen door middel van een referendum, is het raadzaam dit alleen te doen bij grootschalige projecten die grote impact hebben op de stad of omgeving, bijvoorbeeld grootschalige veranderingen aan de infrastructuur van de stad. Dan kan het een goed moment zijn om alle stemgerechtigde burgers daarbij te betrekken en te vragen om hun advies.

2 Verbeter de communicatie met gesprekken

In het referendumproces (tussen het inzamelen van handtekeningen en voor het indienen van het definitieve verzoek) kunnen gespreksmodellen geïntegreerd worden om de communicatie tussen de tegenstanders en de gemeente te bevorderen. Dit moet vooraf in het protocol worden vastgesteld. Tijdens deze gesprekken kunnen de tegenstanders hun zorgen uiten naar de gemeenten en eventueel kunnen onderdelen apart besproken worden voordat het op een referendum uitloopt. Dit zou dus al tot een consensus kunnen leiden als hier actief naar een oplossing wordt gezocht. Plannen zouden aangepast kunnen worden binnen de mogelijkheden van de gemeente of ontwikkelaar om een referendum uiteindelijk te voorkomen. Anderzijds kunnen deze gesprekken ook helpen om de referendumvraagstelling en het probleem duidelijker te krijgen. Ook na de stemming en de uitkomst kunnen gesprekken alsnog bijdragen aan aanpassingen aan het plan (zoals in beide casussen het geval was) en aan het kweken van meer begrip van beide partijen om tot een compromis te komen.

3 Houd iedereen op de hoogte

Als derde is het belangrijk om de inwoners op de hoogte te houden van de toekomstige plannen door ze te informeren en te betrekken bij deze plannen. De inwoners moeten goed op de hoogte zijn van de mogelijkheden om bezwaar te maken, inclusief alle mogelijkheden van het aanvragen van een referendum. Als er een mogelijkheid is om een alternatief plan in te dienen, zou dat duidelijk moeten zijn. En indien hulp nodig is om een plan te ontwikkelen, zou dit gestimuleerd moeten worden. Ook om te laten zien dat de gemeente het referenduminstrument serieus neemt, zouden ze het zo toegankelijk mogelijk kunnen maken. Zo zouden meer mensen kunnen deelnemen en dit vergroot ook het vertrouwen in de lokale overheid. Daarnaast zouden informele stemmingen ook online kunnen plaatsvinden in een eerder stadium van het plan, aangezien referenda in Nederland niet bindend zijn. Dat zou de opkomst kunnen verhogen waardoor de gemeente ook een beter beeld kan krijgen van wat de inwoners willen.

4 Streef naar eenduidige informatie

In de huidige situatie wordt de referendumcampagne vaak als een strijd ervaren die het zwart-wit denken promoot en waarin ook onwaarheden worden verteld. Het is raadzaam om beide partijen te laten samenwerken in combinatie met experts of een onafhankelijke commissie, om daarmee duidelijk te krijgen wat de effecten zijn van een plan wel of niet uitvoeren, of de prognoses van andere oplossingen in kaart brengen. Met vervolgens als doel deze informatie gezamenlijk aan te bieden en te communiceren aan de inwoners. Zo wordt de informatie voor hen eenduidig en begrijpelijk, bijvoorbeeld door middel van een gezamenlijke website of brochure. Of door bijvoorbeeld een website te maken waarin duidelijk uitgelegd wat de stem ‘voor’ of ‘tegen’ nou echt betekent voor de toekomstplannen. Bovendien zijn 3D-beelden en schetsen en maquettes goed te gebruiken om een beeld te vormen voor inwoners. Het plan krijgt dan meer vorm waardoor inwoners beter begrijpen wat er al dan niet gaat komen op een bepaalde plek.

Het ontwikkelen van scenario’s helpt daarbij om inzicht te krijgen in de gevolgen van varianten, of de keuze of een plan er wel of niet moet komen. In andere landen is er al geëxperimenteerd met een burgerforum, waarin bewoners van een stad worden uitgenodigd om een brochure op te stellen met voor- en tegenargumenten en bovendien een advies te geven wat deze groep aanbeveelt voor de stad. Bovendien helpt het ook als de gemeente, ontwikkelaars en bewoners de kans krijgen om in dialoog te gaan met elkaar. Dan is er ruimte om vragen te stellen en op elkaar te reageren, wat nu beperkt het geval is.

5 Zet aanvullende participatie in

Vaak worden participatievormen gebruikt voor gebiedsontwikkelingsplannen in plaats van een referendum, maar de praktijk wijst uit dat daar slechts een select deel van de bewoners aan deelneemt. Daarom is het goed om participatievormen voorafgaand aan het referendum proces te organiseren. Tijdens de participatiemomenten moet ook duidelijk worden wat wel en niet mogelijk is, kijkend naar haalbare opties door samenwerking tussen ontwerpers, bewoners en andere stakeholders. Enerzijds geeft het de gemeente meer inzicht in waarom een burger voor een bepaalde keuze zou stemmen. De redenering van het stemgedrag wordt duidelijker. Anderzijds geeft het voor de burgers een motivatie om mee te doen, als er ook daadwerkelijk wat te kiezen is en als er geluisterd is. Het geeft inwoners ook meer inzicht wat haalbare alternatieven zouden kunnen zijn of wat de consequenties zijn van wijzigingen in het plan.

6 Zorg voor meer flexibiliteit in de vraagstelling

Als laatste moet het lokale referendumprotocol aangepast worden voor gebiedsontwikkelingsonderwerpen zodat de bovenstaande aanbevelingen ook daadwerkelijk gerealiseerd kunnen worden. Het stemmen over onderdelen van het plan is nu niet mogelijk als dit niet expliciet in het protocol staat. Vaak is het alleen mogelijk om over het gehele plan/besluit te stemmen en dan kan het zijn dat plannen in hun geheel in de koelkast belanden of dat er een politieke crisis ontstaat. Gebiedsontwikkelingsplannen zijn minder zwart-wit en meer coherent, ze zijn ontstaan door een combinatie van heel veel beleidsregels en wetgeving. De voorgestelde plannen van gemeentes of ontwikkelaars zijn vaak de meest haalbare oplossingen waarin veel regelgeving en beleid meegenomen is in het plan. Dan is een ‘alles of niets’ stemming in een referendum vaak niet geheel passend. Een plan kan compleet van tafel geveegd worden, terwijl er juist in gebiedsontwikkeling veel meer mogelijk is. Een plan bestaat uit onderdelen en het hoeft daarom niet te betekenen dat de bevolking of een organisatie tegen het gehele plan is, maar dat een onderdeel van het plan een conflict vormt met hun waarden, bijvoorbeeld schade aan de natuur, leefbaarheid, gentrificatie, et cetera. En juist daarom zou het goed zijn als het protocol voor meer flexibiliteit zorgt in de vraagstelling van deze onderwerpen!

Toepasbaar, mits…

Het onderzoek naar deze twee casussen laat zien dat een lokaal referendum voor gebiedsontwikkeling wel degelijk kan bijdragen aan de kwaliteit van het plan. Het ontwerp van IJburg is in de details nog fors veranderd om de natuur alsnog te bevorderen en beschermen en dit heeft positief uitgepakt. In Arnhem staan de plannen nog ter discussie, dus daar is het effect van het eindresultaat nog niet bekend. Verder blijkt dat referenda ervoor zorgen dat tegengeluiden over plannen meer aandacht krijgen. De dreiging van een referendum al kan bijdragen aan beloftes richting de tegenstanders om de plannen te verbeteren en tegenstanders gerust te stellen. Ook kan het proces inwoners en de gemeente aan het denken zetten over het gebied waarin zij wonen, door het meer te waarderen, of begrip te krijgen of deze ontwikkeling juist is voor deze plek.

De keerzijde is dat een referendum met een ja-nee vraag vaak als te kort door de bocht gezien, omdat dan het gehele plan weggestemd kan worden. Daarom zijn de zes aanbevelingen voornamelijk gericht op het beter integreren van communicatie in het referendumproces en op het aanpassen van het referendumprotocol, om zo meer flexibiliteit in de toekomst te kunnen bieden.