Maak energie nu al integraal onderdeel van de verstedelijking van morgen

Voor het forse aantal nieuwe woningen en daarbij horende voorzieningen die we ambiëren is energie onontbeerlijk, in de vorm van warmte en elektriciteit. Bovendien willen we dat de energie die we gebruiken uit duurzame bronnen wordt opgewekt en gewonnen. Dat is niet slechts een kwestie van ‘even’ wat duurzame opwekinstallaties plaatsen en aansluiten. Het vraagt om een verschuiving van een systeem met centrale opwekbronnen en lokaal gebruik naar een decentrale balans van bronnen, transport, opslag en gebruik.

Dreiging van congestie

Deze transitie vraagt om keuzes en afstemming: in en tussen sectoren en langs verschillende dimensies. Een grote, zo niet dé grootste beperking voor gebiedsontwikkelingen is netcongestie. Die neemt naar verwachting de komende jaren nog verder toe. Daardoor kunnen nieuwe woningen, bedrijven en voorzieningen niet op het stroomnet worden aangesloten en kan er ook geen opgewekte energie vanuit duurzame bronnen worden ‘ingeplugd’.

In verstedelijkingsafspraken, woondeals en NOVEX-ontwikkelperspectieven is bijna steevast opgenomen dat energie moet worden meegenomen bij de uitwerking, of zelfs dat deze randvoorwaardelijk is voor verstedelijking. Een begrijpelijke ambitie, maar de vraag die opdoemt is echter die van ‘hoe dan’. Hoe kan een duurzame energievoorziening integraal worden meegenomen in de verstedelijkingsopgave?

Precies dat is de vraag die het ministerie van BZK voorlegde aan Antea Group om te onderzoeken, met als achterliggende doel het ontwikkelen van een methodiek voor een dergelijke integrale aanpak. Daarvoor is als eerste stap een verkenning uitgevoerd naar hoe de energievoorziening tot op heden een plek heeft gekregen in verstedelijkingsplannen en -afspraken. Ook zijn de belangrijkste behoeften en uitdagingen in beeld gebracht waar de beoogde methodiek aan moet voldoen. Verschillende niveaus zijn in deze verkenning onder de loep genomen: concrete gebiedsontwikkelingen (operationeel), de middellange termijn-programmering en -verkenning (tactisch) en de lange termijn verkenningen en beleid (strategisch).

Een reeks interviews in 11 casussen ligt ten grondslag aan de resultaten. De centrale onderzoeksvraag en de tussentijdse resultaten van Antea Group waren het middelpunt van de deelsessie ‘Energie & GO’ tijdens het SKG Jaarcongres in maart van dit jaar. In het vervolg van dit artikel volgt een greep uit de opbrengst, aan de hand van de genoemde drie niveaus (in omgekeerde volgorde, van de lange naar de korte termijn).

Strategisch niveau: lange termijn verkenningen en beleid

Parallel aan – en in nauwe verbondenheid met – de verstedelijkingsstrategie wordt het integrale ruimtelijke spoor uitgevoerd. De omgevingsvisie als centraal instrument van de provincie en de Ontwikkelperspectieven voor de NOVEX-verstedelijkingsgebieden nemen hier een belangrijke positie in. In de afgelopen jaren heeft de klassieke focus op wonen, werken en mobiliteit plaats gemaakt voor een verbreed palet aan maatschappelijke opgaven zoals energie, circulariteit, groen en klimaatadaptatie (water en bodem sturend). In de eerdere verstedelijkingsafspraken zijn vooral ruimte, economie en mobiliteit leidend. De energieopgave wordt als volgend beschouwd.

De achterliggende gedachte daarbij was enerzijds dat de ruimtevraag van energie wel ‘meevalt’ ten opzichte van de andere opgaven, alhoewel het de vraag is in hoeverre de benodigde ruimte voor de energieopgave scherp in beeld is. Anderzijds bestaat het idee dat de netcongestie op termijn op te lossen valt, waarbij nog vaak naar de netbeheerder wordt gekeken als enige verantwoordelijke partij.

De energieopgave (ingegeven door afspraken in de RES’en, warmtetransitie, het Programma Energiehoofdstructuur en klimaatakkoordopgaven) wordt in de Ontwikkelperspectieven van de NOVEX-verstedelijkingsgebieden geagendeerd in termen van duurzame opwek, de ambitie om energieneutraal te ontwikkelen en de randvoorwaarde dat de benodigde energie-infrastructuur voor de ontwikkeling aanwezig dient te zijn. Op dit niveau wordt energie voornamelijk dus als een ‘ambitie’ of ‘streven’ geformuleerd. Er wordt niet expliciet op resultaat gestuurd. Uit de analyse blijkt dat de concrete invulling van de energieopgave op strategisch niveau beperkt is én gezien wordt als maakbaar.

Geen parate kennis

Op het strategische niveau kan daarnaast worden geconcludeerd dat kennis en kunde (onder meer bij provincies en gemeenten) met betrekking tot energie in relatie tot andere opgaven ontbreekt. Dat vraag om onderzoek en kennisdeling, waaronder kennis- en ervaringsuitwisseling met netbeheerders. Op de middellange termijn wordt met netbeheerders gewerkt aan inzichten omtrent de concrete mogelijkheden (wat en wanneer) voor de realisatie van woon- en werkprogramma’s. Dit staat nog in de kinderschoenen, wat niet gek is: tot vrij recent konden de ‘werelden’ van ruimte en netbeheer prima naast elkaar bestaan, de echo van het startschot voor de opbouw van een verbinding tussen deze twee is nog te horen.

Een nauwe samenwerking tussen netbeheerders en provincies is overigens wel te zien in het provinciaal Meerjarenprogramma Infrastructuur Energie en Klimaat (pMIEK), maar deze samenwerkingen vertalen zich nog niet direct naar het verstedelijkingsproces. In dat laatste hebben netbeheerders voornamelijk een consulterende rol. Opmerkelijk is daarentegen wel dat afspraken over verstedelijking (verstedelijkingsafspraken, woondeals en NOVEX- Ontwikkelperspectieven) ter input dienen voor het pMIEK, maar dat dit andersom niet het geval is.

Dan het tweede, tactische niveau – de middellange termijn. De woningbouwprogrammering in de tactische fase bepaalt de bouwopgave voor ruwweg de komende 10 jaar. In deze fase worden de verschillende opgaven en ambities tegen elkaar afgewogen. Mogelijkheden met betrekking tot haalbaarheid en betaalbaarheid worden verkend, waarbij het programma centraal staat. De samenwerking met betrekking tot de woningbouwprogrammering vindt voornamelijk plaats tussen de gemeenten en provincie (met Rijksbetrokkenheid vanuit woondeals en de NOVEX-gebieden).

Opvallend weinig urgentie

Alhoewel er veel onderzoek plaatsvindt naar de mogelijkheden en betekenis van energie in verstedelijkingsprocessen, vertaalt dit zich nog niet in de programmering van locaties. Over het algemeen kan gesteld worden dat in de integrale afweging voor toekomstige verstedelijking wordt gekeken naar de overall-score op alle aspecten (fysiek, maatschappelijk, economisch). Dan kan een voorkeurslocatie op een onderdeel, bijvoorbeeld energie, minder scoren. Vanuit deze redenatie is energie geen doorslaggevende of sturende opgave in de woningbouwprogrammering.

Wat opvalt is dat de urgentie van het energievraagstuk beperkt is. Het staat vooral daar prominent op de agenda waar netcongestie al is afgekondigd. De congestieproblematiek geeft vervolgens de aanzet tot veranderingen. Op het tactische niveau vervulden netbeheerders tot voor kort een consulterende rol, maar door de druk vanuit netcongestie zit hier beweging in richting een meer intensieve samenwerking.

Desondanks is de betrokkenheid van de netbeheerders vooral nog van operationele aard: hoe krijgen we binnen het voorziene tijdsbestek de benodigde kabels in de grond of stations geplaatst? Het volle stroomnet leidt ertoe dat er meer behoefte komt aan sturing (prioritering en programmering) van locaties en energie-infrastructuur. Bij kleine gemeenten is de impact van netcongestie op de woningbouwopgave relatief misschien nog wel groter, omdat er weinig mogelijkheden zijn om financieel wat extra’s te doen. De onzekerheid omtrent de ruimte op het netwerk maakt het dragen van kosten voor (woningbouw)ontwikkelingen extra risicovol, omdat de voortgang onder druk staat.

Operationeel niveau: korte termijn gebiedsontwikkelingen

Het operationele niveau tenslotte wordt gevormd door het domein van concrete gebiedsontwikkelingen. Het energievraagstuk varieert per gebiedsontwikkeling en verschilt over het algemeen sterk tussen binnenstedelijke locaties en uitleglocaties. Grondposities (en samenwerkingsvormen) spelen daarin een belangrijke rol. Op plekken waar gemeenten veel grondposities hebben – bijvoorbeeld op uitleglocaties – hebben zij uitgebreidere mogelijkheden tot sturing. Dat gebeurt via het opstellen van doelstellingen, kaders en randvoorwaarden. Bij versnipperd of particulier grondeigendom – vaker het geval bij binnenstedelijke (transformatie) locaties – is sturing op de energieopgave beperkter vanwege een grotere afhankelijkheid van ontwikkelaars en grondeigenaren. Overheidssturing is dan beperkt tot het Omgevingsplan en de anterieure overeenkomst met de ontwikkelende marktpartij.

Inhoudelijke keuzes of programmering hebben invloed op het energiesysteem: de mate van dichtheid en nabijheid van voorzieningen, of er getransformeerd wordt of voornamelijk nieuwbouw plaatsvindt, welke keuzes er genomen worden met betrekking tot duurzame mobiliteit en of het gaat om flexwoningen. Bovendien sluiten de rollen voor gebiedsontwikkeling en het energiesysteem nog moeilijk op elkaar aan. Ontwikkelende partijen stappen over het algemeen na oplevering uit het proces, terwijl het energiesysteem voor lange tijd moet functioneren.

Onder een vaste grens

Netcongestie is een kritische factor en kan een breekpunt voor ontwikkelingen zijn. Maar ontwikkelingen staan niet stil als het gaat om oplossingsrichtingen, op verschillende plekken wordt geëxperimenteerd. In Utrecht wordt ingezet op een aanpak voor een ‘netbewuste stad’ (ontwikkelingen met lage impact op het elektriciteitsnet) om ontwikkelingen ondanks congestie (geen aansluiting voor voorzieningen en collectieve warmtevoorzieningen) toch mogelijk te maken. Zo wordt bijvoorbeeld in de Utrechtse Merwedekanaalzone onderzocht of een groepscontract met vaste netgrens een uitkomst is voor de gehele gebiedsontwikkeling, waarbij alle nieuwe aansluitingen onder een vaste grens moeten blijven.

Dat vereist intensieve samenwerking maar ook nieuwe technische oplossingen. Het groepscontract, waarmee alle aansluitingen in een gebied onder één contract vallen en in totaal minder aansluitcapaciteit wordt gevraagd, lijkt een van de oplossingen voor een netbewuste gebiedsontwikkeling. Deze maakt efficiënt gebruik van infrastructuur door vraag, aanbod en opslag op elkaar af te stemmen en te borgen. Maar wat als partijen na oplevering uit de ontwikkeling stappen? Het energiesysteem zal nog lang moeten functioneren, maar wie is eigenaar en verantwoordelijk voor de verschillende onderdelen van het samenhangende energiesysteem na oplevering?

In gebiedsontwikkeling wordt netcongestie als zeer urgent geduid én uitgewerkt in concrete maatregelen. Pilots zoals die van Merwede tonen de mogelijkheden, de uitdaging is om ontwikkelprocessen en regelgeving overeenkomstig aan te passen.

‘Energie & GO’ op het SKG jaarcongres

Het multidimensionale karakter van de energieopgave maakt het haast ondoenlijk om een compleet beeld te schetsen van de huidige staat van het integreren van energie in verstedelijkingsprocessen en de daarbij opdoemende uitdagingen. Zo is het achterlopen van aanpassingen in wet- en regelgeving op de snelheid van energieontwikkelingen nog niet genoemd (het prioriteringskader van de ACM komt bijvoorbeeld pas in beeld als het net op veel plekken al vol is). Of de investeringshorizon van investeerders die is ingekort voor gebiedsontwikkelingen, terwijl de opbrengsten uit duurzame investeringen juist pas (veel) later vallen. Of neem het ontschotten van sectorale budgetten. Het gesprek over energie en verstedelijking gaat al snel over verschillende schaalniveaus, en langs verschillende dimensies: ruimte, proces, techniek, wet- en regelgeving, bekostiging, governance, capaciteit, et cetera.

Dat viel ook op bij de deelsessie ‘Energie & Gebiedsontwikkeling’ op het recente SKG jaarcongres in de Prodentfabriek te Amersfoort. Onder leiding van Maarten Hoorn (Platform31) gingen de deelnemers over bovenstaande materie in gesprek. Johan Fuite (Antea Group) laadde de sessie met de voorlopige resultaten van het bovengenoemde onderzoek. In het daaropvolgende gesprek buitelde de ene uitdaging over de andere, uitdagingen die raken aan allerlei dimensies. Maar er werden óók (wegen richting) oplossingsrichtingen genoemd. Enkele constateringen springen eruit. Als het gaat om energie in de verstedelijkingsopgave, is het noodzakelijk dat we verder voorruit gaan kijken.

Verder vooruit kijken

Op dit moment zijn we in verstedelijkingsprocessen (ook in gebiedsontwikkeling) vooral aan het ‘repareren’. Denk aan de problemen rondom netcongestie. Maar het borgen van energie in verstedelijking vraagt om het zodanig aanpassen van de governance. Als je energie een plek geeft in je plan, werk dan ook uit wat dit vraagt van het proces, het ruimtebeslag, de rollen en welke instrumenten nodig zijn. En leg tevens vast wat je – en van elkaar – verwacht in termen van besparing, opslag, opwek en het energienetwerk.

Het lukt bijvoorbeeld nog maar beperkt om invulling te geven aan de energieopgave door het ontwikkelen van warmtenetten, ondanks het feit dat dit in bepaalde situaties een slimme oplossing kan zijn. Slagingskansen daarvan hangen bijvoorbeeld af van het publiek-private samenwerkingsmodel (minder eigenaren maakt het contractueel overzichtelijker en haalbaarder) en het vermogen om verder vooruit te kijken en vast te leggen. De energiecontracten zijn namelijk vaak langjarig.

Vooral de schakel tussen de termijnen en schaalniveaus mist, zo concludeert de Antea Group. Op strategisch niveau bestaat er een veelheid aan grote ambities terwijl op operationeel niveau de dringende problemen worden opgelost en achter het probleem wordt aangehold. Maar hoe verhouden de strategische ambities zich tot wat er op operationeel niveau gebeurt, mogelijk is of gaat zijn? Deze constatering valideert het onderzoek van Antea Group, die concludeert (ook uit de interviews) dat de doorvertaling ontbreekt vanuit de strategische ambities en tactische inzichten naar de uitvoeringspraktijk.

Voor het creëren van deze schakels is het van belang dat er strategische toekomstbeelden tot stand komen die vertaald kunnen worden in programmering en richtinggevende kaders voor energiebewuste verstedelijking. De keuzes in het energiesysteem moeten vroegtijdig worden uitgewerkt in ontwikkelingen. Zonder sturing zullen er onbewust of impliciet keuzes gemaakt worden die tot suboptimale energiesystemen leiden. Dit is onwenselijk. Omgekeerd worden lessen uit de praktijk nog onvoldoende vertaald naar strategisch en tactisch niveau.

Samen oefenen

Zowel bij de verstedelijking (met een enorme woningbouwopgave) als bij het vraagstuk van de energie (een transitie van een centraal gestuurd systeem naar een decentraal energiesysteem) zit momenteel veel beweging. Elk met zijn eigen dynamiek, logica en governancestructuur om tot besluitvorming en uitvoering te komen. Zij zullen elkaar nog beter moeten leren kennen om tot een gedeeld (toekomst)beeld te komen van het energiesysteem in relatie tot verstedelijking. Vervolgens moeten ze samen ‘oefenen’ in concrete situaties in verschillende contexten van verstedelijking; binnenstedelijk, aan de stadsrand of buitenstedelijk. ‘Wat’ (opwek, winning, opslag, transport) en ‘wie’ zijn er in deze verschillende situaties nodig om een duurzame energievoorziening een plek te geven in verstedelijking? En wat vraagt dat langs de verschillende schaalniveaus, termijnen en van de inrichting van de governance? Hoe dan ook zal intensieve samenwerking helpen om dichterbij de benodigde antwoorden te komen.