Meer baat dan geld alleen, afserveren van planbatenregeling is te gemakkelijk

In een recente bijdrage op Gebiedsontwikkeling.nu stelt Frank ten Have dat we van de mogelijke invoering van een wettelijke planbatenregeling niet te veel moeten verwachten. Hij lijkt sowieso al geen voorstander van de regeling te zijn, verwacht dat het financieel niet al te veel op zal leveren en ziet bovendien een aantal praktische bezwaren.

We gaan graag de discussie hierover aan en weerleggen hieronder een deel van zijn bezwaren. Ook wij doen dat langs de lijn van het rapport van Maarten Allers en Arjen Schep. De onderzoekers werden op pad gestuurd met de vraag hoe zo’n heffing zou kunnen werken. Dit heeft geleid tot een pragmatisch en praktisch advies, waar de politiek – ons inziens – ook echt mee aan de slag kan.

Bezwaar 1: minder aankopen leidt op termijn tot minder productie

Ten Have verwacht dat de invoering van een planbatenheffing vanaf 2026 leidt tot een terugval in grondaankopen, met een dip in de toekomstige woningbouwproductie over tien jaar als gevolg. Het afnemen van grondaankopen vanaf 2026 hoeft helemaal geen bezwaar te zijn en kan juist een positief effect zijn van de planbatenheffing. Want het huidige probleem is dat gronden veel te vroeg worden aangekocht en voor een te hoge prijs. Dat gebeurt omdat er een positieve inschatting is dat dit op termijn wel wordt opgelost met een geoptimaliseerd plan en beperkt kostenverhaal. Dit bemoeilijkt de (onderhandelingen over de) uitvoering van gebiedsontwikkelingen en leidt tot vertragingen. Het zou prima zijn wanneer de nieuwe norm betekent dat er later wordt gekocht, met meer kennis over programmadifferentiatie en de hoogte van het kostenverhaal.

Het eerste argument is dus geen bezwaar, maar leidt hopelijk tot een gedragsverandering als gevolg van de planbatenheffing. Een ander gevolg zou kunnen zijn dat de marktverhoudingen veranderen. Nu is slechts een beperkt aantal marktpartijen in staat om strategisch en vroegtijdig gronden te verwerven (met het risico dat er een hoge prijs voor moet worden betaald). Dichter op de daadwerkelijke gebiedsontwikkeling en met een realistischer inschatting van kosten en opbrengsten is het vermoedelijk voor een groter aantal marktpartijen mogelijk om gronden te verwerven. Dit vergroot de concurrentie tussen marktpartijen in gebiedsontwikkeling. Dat lijkt ons evenmin verkeerd.

Bezwaar 2: voor ontwikkelaars/bouwers is niet in te schatten hoe hoog de gemeentelijke heffing uitpakt.

Een tweede bezwaar van Frank ten Have is dat het voor ontwikkelaars en bouwers moeilijk zal zijn in te schatten hoe hoog de planbatenheffing wordt. Dit leidt tot ongewenste onzekerheden voor die partijen. Als voor bouwers en ontwikkelaars niet is in te schatten hoe hoog de heffing uitpakt, dan kunnen zij ook niet inschatten waarvoor ze de grond moeten kopen. Immers, de heffing is gebaseerd op de waardestijging uit hun eigen rekensom. Daarna schetst Frank ten Have in zijn artikel alle onzekerheden rond residueel rekenen en het onderhandelingsproces tussen overheid en markt.

Even een kort intermezzo, voor niet-ingewijden: in gebiedsontwikkeling spelen financiën een belangrijke rol, net als in bijna alle andere economische sectoren in onze Nederlandse economie. Bij het rekenen aan gebiedsontwikkeling wordt gebruik gemaakt van variabelen, parameters, inschattingen en rekenmodellen, net als in bijna alle andere sectoren in onze Nederlandse economie. En, inschattingen moeten in de tijd weleens worden bijgesteld, calculaties kunnen naarmate plannen duidelijker worden scherper en met minder risicomarge et cetera, net als… u begrijpt hem inmiddels. Laten we daarom niet doen alsof we in een sector werken die ten opzichte van andere sectoren niet goed kan rekenen en gemiddeld grotere foutmarges kent.

We zijn het wél met Frank ten Have eens dat het goed is om zoveel mogelijk de ‘voorzienbaarheid’ van ruimtelijke plannen en kostenverhaal te verbeteren. Dit is overigens ook zonder de invoering van een planbatenheffing een punt. Dat wordt ook onderkend in de kamerbrief over de modernisering van het grondbeleid van voormalig minister Hugo de Jonge en het rapport van de IBO Woningbouw en grond. Er zijn verschillende onderzoeken uitgevoerd of nog in uitvoering in opdracht van het Rijk die zich juist daar op richten: mogelijkheden voor aanpassingen in de taxatierichtlijn voor gronden, de verbetering van de voorzienbaarheid van het kostenverhaal en de grondslag voor de vaststelling van de inbrengwaarde van gronden bij (facilitair) kostenverhaal.

Bezwaar 3: de planbatenheffing trekt een wissel op de plankosten

Het derde bezwaar van Frank ten Have is dat gesteggel tussen gemeenten en marktpartijen over de vaststelling van de planbatenheffing zal leiden tot een ongewenste stijging van de plankosten en nog meer onzekerheden. Immers, de planbatenheffing wordt (vermoedelijk) vastgesteld bij de afgifte van de Omgevingsvergunning, maar de waarde zit dan nog in de grond en materialiseert pas bij oplevering/verkoop van de woningen, hetgeen nog een paar jaar kan duren. Ook aan dat bezwaar kan volgens ons goed tegemoet worden gekomen. We hebben immers jarenlang ervaring met de vaststelling van het kostenverhaal. Gemeenten worden geacht eerst op basis van onderhandelingen een anterieur kostenverhaal overeen te komen met de ontwikkelaar/bouwer; indien dat niet lukt, volgt de weg naar het exploitatieplan. Dat heeft sinds de invoering goed gewerkt.

In de praktijk wordt in meer dan 95 procent van de gevallen het kostenverhaal anterieur vastgesteld, maar de schaduwwerking van het exploitatieplan speelt een grote rol, omdat het duidelijkheid geeft over de aard en de omvang van de kosten die verhaald kunnen worden. Het ligt ons inziens voor de hand om een vergelijkbaar traject (privaat met publieke achtervang) voor de vaststelling van de planbatenheffing in te richten. Tracht dus eerst op vrijwillige basis met elkaar overeenstemming te bereiken over de hoogte van de planbatenheffing. Als dat niet lukt, komt er een afdwingbare publiekrechtelijke route voor de planbatenheffing. Voor die afdwingbare planbatenheffing moet uiteraard goed worden vastgelegd hoe deze wordt vastgesteld. Dat voorkomt herhalingen van discussies en vertragingen.

Bezwaar 4: de inschattingen van de opbrengsten van de planbatenheffing zijn veel te rooskleurig

Frank ten Have stelt tenslotte dat de opbrengsten van de planbatenheffing door sommigen veel te rooskleurig worden ingeschat. Daarbij verwijst hij naar de column van Erwin van der Krabben.

Die 1 miljard per jaar is gebaseerd op een aantal veronderstellingen (die vermeld zijn in de column). Een van de veronderstellingen is dat er sprake is van een nog ‘maagdelijk grondeigendom’, dat wil zeggen zonder dat er al gronden zijn verworven door marktpartijen. Daarvan is op dit moment geen sprake. Veel gronden zijn al verworven door marktpartijen en daarvoor is een overgangsregeling noodzakelijk. Om die reden wordt in de column ook vermeld dat een substantiële opbrengst mogelijk ook pas op termijn kan worden bereikt (opnieuw, op basis van de uitgangspunten en die zijn voor discussie vatbaar).

Hoeveel gaat de heffing dan opleveren? Het ligt voor de hand niet de gehele planbaat af te romen. Dat is ook onwenselijk, omdat nog steeds uitgangspunt is dat de waardestijging van grond aan de eigenaar toekomt en dat deze met de heffing hierover een vorm van belasting betaalt. In onderstaand rekenvoorbeeld laten we zien hoe een planbatenheffing kan werken. We gaan uit van een heffing van 50 procent over de waardestijging van grond.

Dan nog over die ‘maagdelijkheid’ van het grondeigendom. Recent onderzoek van het kadaster heeft aangetoond dat op dit moment gemeenten en ontwikkelaars circa twee derde van de gronden in handen hebben voor de woningbouwopgave van één miljoen woningen. Die gronden vallen binnen een overgangsregeling voor de planbatenheffing.

Maar het betekent ook dat voor een derde van de opgave de effecten van een planbatenheffing potentieel nog wél merkbaar kunnen zijn. Niet alleen in de vorm van opbrengsten die kunnen worden ingezet om delen van het publieke tekort af te dekken, maar ook in de vorm van een prijsdempend effect op de grondmarkt. Mits natuurlijk de politiek snel tot een besluit komt over de invoering van een planbatenheffing. Op termijn – laten we zeggen wanneer de ‘volgende’ woningbouwopgave zich aandient – zullen de effecten vermoedelijk groter zijn.

Urgentie vraagt om maatregelen

Nog een laatste punt, niet door Frank ten Have benoemd, maar wij vinden het wel belangrijk. Gebiedsontwikkelingen zijn duur door de stijging van de marktwaarde van de grond voorafgaand aan de ontwikkeling. Onderzoek van Brink (2023) stelt dat er een verband is tussen het publieke tekort van een gebiedsontwikkeling en de stijging van die grondwaarde. Voor die projecten moeten momenteel hoge woningbouwsubsidies worden ingezet om ze financieel uitvoerbaar te maken. In een dergelijke context lijkt het ons gewenst om te streven naar een demping van de prijzen op de grondmarkt en een gedeeltelijke afroming van de planbaten.

Dat maakt woningbouwsubsidies in de toekomst niet overbodig, maar in een deel van de gebiedsontwikkelingen wordt het publieke tekort vermoedelijk wel een stuk kleiner. Ook verwachten we dat het tempo van bouwontwikkeling omhoog gaat. Omdat gronden nu vaak te duur zijn ingekocht, kunnen gebiedsontwikkelingen financieel niet uit. Dat leidt tot een patstelling: niemand wil bewegen dan wel zijn verlies nemen. Wanneer gronden tegen reële prijzen zijn verworven komen partijen sneller tot overeenstemming en kan er dus ook sneller gebouwd worden.