Meer grip in tijden van loslaten

Verslag symposium ‘Grip op publieke projecten’

Projectrapportage is een fundamenteel onderdeel van goed bestuur en goede politieke controle. Dat geldt niet in het minst voor ruimtelijke projecten, waar in de regel veel geld mee gemoeid is. In de praktijk is rapportage een tamelijk chaotisch proces waarbij verschillende afdelingen en externe adviseurs aan het knippen en plakken slaan. Zo tuimelen de versies over elkaar heen, wat er gemakkelijk toe leidt dat sommigen met een oude versie in de weer gaan. Het grootste bezwaar is echter wel dat de met kunst- en vliegwerk nog net voor de deadline ingeleverde definitieve rapportage vaak meteen al door nieuwe feiten is ingehaald.

digitaal projectenboek

Dit ‘oude’ scenario schetste Léon de Bakker van de gemeente Leidschendam-Voorburg, die met een de manco´s van de papieren projectrapportage achter zich heeft gelaten. Grip op publieke projecten is hiermee niet opeens een gelopen race. Uiteindelijk is het digitaal projectenboek slechts een – innovatief – stuk gereedschap in handen van mensen. Dat er bij grip meer komt kijken dan techniek, was de rode draad van het symposium. Digitale projectrapportage maakt het technisch mogelijk om elke dag de actuele stand van zaken te presenteren. “Maar de vraag is of je het wilt. Of je het durft!”, aldus gemeentesecretaris André Huykman. Alle informatie is meteen inzichtelijk voor de gemeenteraad en (via de gemeentelijke website) het publiek. Als projecten in het rood lopen, breng je het slechte nieuws dan meteen naar buiten of wacht je het goede moment af?

Leidschendam-Voorburg leek begin 2013 met het verschijnen van een Projectenboek – de bundeling van alle, uniform opgestelde projectrapportages – behoorlijk bij de tijd. Een klein team medewerkers vond elkaar met het voorstel voor digitalisering. Het clubje kreeg het groene licht en ging “snel, intuïtief en licht anarchistisch aan de slag”. “Wij hebben heel eigenwijs zelf bepaald hoe een goede rapportage eruit ziet en geen klankbordgroep gebruikt”, vertelde De Bakker. Het digitaal projectenboek van Leidschendam-Voorburg wordt twaalf keer per jaar geactualiseerd. Alleen de projectleider kan wijzigen, zodat er geen onduidelijkheid meer kan bestaan over de juiste rapportageversie. De grote winst, vertelde De Bakker, is dat de raad en het college nu veel meer inhoudelijk en to the point met elkaar over projecten communiceren. Het wantrouwen en de narrigheid van de raad (vragen van het type of er wellicht gouden kranen worden geïnstalleerd) jegens het college is op dit vlak duidelijk verminderd.

Workshop 1: Grip op projectbeheersing, voorbij de techniek

ICT-bedrijven beloven prachtige oplossingen, maar succesvolle digitalisering is niet verzekerd wanneer de ‘zachte’ kant over het hoofd wordt gezien. Dit thema stond centraal in de workshop onder leiding van prof. dr. Frank Harmsen (Universiteit van Maastricht), partner bij EY. Hij vertelde over een projectendashboard van een niet nader te noemen grote gemeente: “Het dashboard zag er prachtig uit, maar niemand gebruikte het. Rapportages invoeren was veel werk. Raadsleden begrepen het niet. Burgers interesseerde het niet.” Compleet met forse budgetoverschrijding is ten slotte de stekker uit het project getrokken.
Volgens Harmsen is de techniek slechts het topje van de ijsberg. De grootste massa die onder water zit is de organisatiecultuur. De noodzakelijke transparantie is niet makkelijk te bereiken als er een afrekencultuur heerst. Managers laten projecten die in het rood staan liever niet zien, want dat maakt hun ‘falen’ zichtbaar. “Ook de politiek is soms opportunistisch: als het slecht gaat, liever even geen transparantie.” Zo heeft de Rijksoverheid een fantastisch dashboard voor ICT-projecten. In de media vernemen we over honderden miljoenen aan overschrijdingen bij Belastingdienst, UWV en SVB. Toch staan die projecten op het dashboard op groen. De cultuur is namelijk om het budget en de planning aan te passen als het project uit de rails loopt. Het dashboard zelf zegt dus (te) weinig, het gaat om de toelichting erachter.

agile

Via de scrum-aanpak is het digitaal projectenboek van Leidschendam-Voorburg in zeer korte tijd tot stand gekomen. Scrum is een zogenoemde – wendbare, kort cyclische – werkwijze. Een soort van agile benadering is ook binnen gebiedsontwikkeling herkenbaar in de zin van meer flexibiliteit bij de programmering en de uitwerking. Het kort cyclische zie je terug in het ontwikkelen en bouwen in kleinere eenheden. De andere workshop ging over projectcommunicatie en het greep krijgen op informatie via digitale media.

Workshop 2: Grip op ruimtelijke projecten

Michel van Rhee van de Brink Groep schetste de huidige stand van zaken binnen het ruimtelijk domein en de veranderende rolverandering tussen overheid en markt. Zware verliezen op grondexploitaties nopen gemeenten tot een pas op de plaats. Bestaande contracten en grondposities verhinderen dat zij zich in een keer uit gebiedsontwikkeling kunnen teugtrekken. De natuurlijke reactie momenteel is risicomijdend gedrag. Kijken we naar de samenwerkingsvormen tussen overheid en markt in termen van regie en risico (“Regie en risico gaan hand in hand”), dan zien we het volgende beeld, aldus Van Rhee. Het traditionele model in gebiedsontwikkeling, actief grondbeleid, waarbij de gemeente de volledige regie en het volledige risico heeft, is uit. Naast een aantal tussenvormen in mate van regie en risico (bouwclaimmodel, joint-venturemodel) eindigt het rijtje met het concessiemodel: weinig risico maar ook (bitter) weinig regie. In plaats van een regisserende is een actief faciliterende overheid gekomen. Die initieert door locaties specifiek te bestemmen in het bestemmingsplan. Zij verleidt marktpartijen (of burgers) en stimuleert met subsidies. Hiernaast is een mentaliteitsverandering nodig: het aantal beleidsnotities moet drastisch worden terug gebracht om belemmeringen voor ruimtelijke ontwikkeling weg te nemen (‘ontslakken’).

een duidelijk en reëel vertrekpunt

Paul Fondse van de Brink Groep vervolgde de workshop met een technische verdieping van wat projectmanagement is. Waaraan moet het voldoen om van ‘grip’ op projecten te spreken. In volgorde van belangrijke criteria staat ‘binnen budget’ bovenaan. Op de tweede plaats staat ‘op tijd’. Kwaliteit vinden we pas op plaats vijf. Om grip in deze zin te bereiken, moet een bouwproject hebben. Volgens Fondse, die menig groot bouwproject managede, schort het daar vaak aan. De projectmanager moet de stapel papier die hij meekrijgt zeer kritisch doornemen op budget en planning. Hij moet twijfelachtige onderdelen bespreken met mensen uit de praktijk van de bouw. “Als het uitgangspunt blijkt te rammelen, start meteen de discussie met de opdrachtgever. Ook al is het voor een gemeente niet leuk, als er lastige vragen komen over een project dat net is goedgekeurd. Aarzel niet aanvullend onderzoek te laten doen.” Fondse merkte verder op dat het PVE vaak “schrikbarend veel tegenstrijdigheden” bevat. Afgezien daarvan stelt het vaak te veel specifieke eisen. Dit vermindert de flexibiliteit om het pand op termijn, of soms al heel snel, een andere functie (erbij) te geven. Van Rhee trok dat punt door naar het strategische niveau van gebiedsontwikkeling: “Stelt een gemeente te hoge eisen, dan trekt de ontwikkelaar/investeerder zich terug. Realiteitszin is nodig, laat je leiden door de vraag: is dit project goed voor de stad?” Daar sloot een opmerking van een deelnemer, werkzaam bij een gemeentelijk grondbedrijf, naadloos bij aan: “Wij zijn afgestapt van het uurtjes schrijven.”

Workshop 5: Grip op gebiedsontwikkeling, de menselijke maat

Ir. Agnes Franzen, directeur Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling en universitair docent aan de faculteit Bouwkunde, TU Delft, bracht een gedachtewisseling met de deelnemers op gang over de (on)mogelijkheden om met gebiedsontwikkeling te sturen op het geluk van mensen. Wat is eigenlijk de menselijke maat die we zeggen na te streven?
Verschillende antwoorden klonken. Is het voor mensen te begrijpen en voelen ze zich erbij betrokken. Is het schaalniveau niet te groot. Is sprake van herkenbaarheid en keuzevrijheid.
Waar de menselijke maat zoek is geraakt, lijkt voor sommigen duidelijk: bij de kantorenlocaties buiten de stad, door een deelnemer getypeerd als “ontzielde tekentafelprojecten”. Toch werken er heel veel mensen, die het er kennelijk best uithouden. De menselijke maat is kortom in belangrijke mate subjectief. Ieder project vraagt om maatwerk en het in beeld brengen van (toekomstige) gebruikers.
De uitdaging voor de 21ste eeuw is sociale innovatie, aldus Franzen. Interactie tussen mensen, op organisatieniveau, tussen organisaties en tussen professionals en (toekomstige) gebruikers. Bewoners, belangengroepen en ondernemers bemoeien zich met de (her) ontwikkeling van gebieden, gevraagd en desnoods ongevraagd. Die nieuwe werkelijkheid zien we terug in de bouwstenen van gebiedsontwikkeling. Zo is het dichtgetimmerde masterplan ingeruild voor een gebiedsconcept, een dragend idee, met een verhaal dat mensen herkennen en waar ze op aan kunnen sluiten. Een gemeentelijke overheid moet niet meer top-down willen tot in detail bepalen wat voor woningen er gebouwd worden. “In de oude situatie werden projecten gestart met de sectorale beleidsnotities, nu wordt gekeken wat een bepaald programma of initiatief kan toe voegen aan een gebied”. Een deelnemer bracht hiertegen in dat het door ‘ons soort mensen’ toch weer resulteert in uniformiteit. In de tweede plaats ontstaat zonder overheidsregie meestal geen functievariëteit. “Dan heb je een locatie met woningen van een half miljoen en alleen ketenwinkels, die zich de huurprijzen kunnen veroorloven. Een overheid zou moeten sturen op de vestiging van kleine winkeltjes.”
Een andere deelnemer wees als tegenvoorbeeld op de Haagse Bierkade die van verpauperde hoerenbuurt spontaan transformeerde tot hippe, dure buurt. “De overheid heeft dat niet bedacht.” Een andere deelnemer tekende echter aan: “Maar de prostituees zijn ergens anders heengegaan. Dat probleem heeft zich slechts verplaatst.”

heldere rolverdeling

Franzen onderschreef dat een gebiedsconcept niet toereikend is om het publieke belang te borgen. Dat bracht de gedachtewisseling op het punt van een tussen overheid en marktpartijen. De trend is duidelijk: overheden beijveren zich in loslaten. “Maar loslaten is niet de handen in de lucht”, zei Franzen. De overheid stelt (ruime) kaders met het oog op het publieke belang. Apathie bij de gemeenten (‘het geld is op, wij doen niet meer mee’) zou wel de slechtste vorm van loslaten zijn, was de consensus. Overheden zoeken naar nieuwe manieren om invulling te geven aan hun rol in het netwerk van betrokkenen. Een deelnemer opperde de gedachte van de gemeente als kennisbank, waar mensen werken die de kennis van de stad incorporeren. Om burgers, bedrijven en ontwikkelaars met een plan goed te informeren en te begeleiden.

Met dank aan Mark Kramer en Jeanet Rintjema (Gemeente Leidschendam-Voorburg) voor hun bijdrage.

Zie ook:

- Vermogen tot veranderen
- Eindgebruiker en opdrachtgever in de bouw: lessen uit het buitenland
- Boek We Own The City en verslag