Meer sturen met locatie-eisen onder de Omgevingswet: er liggen (nog steeds) kansen voor gemeenten

De afdeling Grondexploitatie van de Wro maakt het op dit moment mogelijk om in exploitatieplannen locatie-eisen op te nemen. Daardoor kunnen gemeenten sturing geven aan de ontwikkeling van bouwlocaties. Omdat dit publiekrechtelijk via exploitatieplannen kan, kan het ook via anterieure overeenkomsten. Daarin kunnen partijen afspraken maken over die onderwerpen waarover de Wro het stellen van locatie-eisen mogelijk maakt. En ze kunnen over vergelijkbare onderwerpen afspraken maken. In anterieure overeenkomsten kunnen nu eenmaal meer onderwerpen worden geregeld.

Sturen op fasering

Waar hebben we het over bij de mogelijkheid om locatie-eisen te stellen? De gemeenteraad kan bijvoorbeeld extra ambities verbinden aan de inrichting van de openbare ruimte. Dat kan zowel wat betreft de keus van de elementen, als de situering en de kwaliteit ervan. Ook is het mogelijk een fasering op te nemen van de uitvoering van werken, werkzaamheden en maatregelen en bouwplannen en zo nodig koppelingen hiertussen. Zo kan een exploitatiegebied worden onderverdeeld in deelgebieden waarvan de ontwikkeling in de tijd wordt gefaseerd.

Met een koppelingsregel kan worden bewerkstelligd dat eerst bepaalde openbare voorzieningen worden gerealiseerd voordat een vergunning voor het bouwen wordt verleend (in een bepaald deelgebied). Een andere optie is het formuleren van regels over specifieke woningbouwcategorieën, te weten sociale huur-, middeldure huur-, sociale koopwoningen en de uitgifte van kavels in particulier opdrachtgeverschap. Het bestemmingsplan moet dan percentageregels bevatten over een of meer van deze categorieën. Vervolgens kunnen in een exploitatieplan nadere regels over de categorieën worden opgenomen.

De huidige manier van werken heeft in termen van proces en tempo wel de nodige nadelen. Onder de Wro moet namelijk verplicht de ‘hobbel’ van de vaststelling van het exploitatieplan worden genomen omdat de betreffende locatie-eisen alleen daarin kunnen worden vastgelegd. Dat betekent dat er ambtelijk werk gestoken moet worden in het opstellen van een exploitatieplan. Er moet een exploitatieopzet in worden opgenomen, want dat is wettelijk verplicht bij een exploitatieplan. Dat betekent dat er een taxatie voor de raming van inbrengwaarden moet worden uitgevoerd. En vervolgens moet het exploitatieplan jaarlijks worden herzien en moet er een keer een eindafrekening worden vastgesteld.

Behalve de hobbel van de hoeveelheid ambtelijk werk is er dan de kans op een eventuele beroepsprocedure. Als een beroepsonderdeel gegrond wordt verklaard en het exploitatieplan niet onherroepelijk wordt, kunnen de (niet anderszins verzekerde) kosten nog niet worden verhaald en treden de locatie-eisen niet in werking. Dat wacht dan totdat het exploitatieplan hersteld is en een eventueel vervolgberoep ongegrond wordt verklaard. Aangezien in de praktijk de meeste beroepsonderdelen betrekking hebben op de exploitatieopzet kan worden gesteld dat de werking van de locatie-eisen wordt vertraagd via de band van een beroep tegen de exploitatieopzet van een exploitatieplan.

Geen verplichte opname kostenverhaalsregel

Tot zover de huidige praktijk, hoe gaat het straks met de locatie-eisen onder de Omgevingswet? Door de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet (‘Awg’) heeft de Omgevingswet geen grondexploitatieregeling maar een kostenverhaalsregeling. Een gemeente die onder de Ow publiekrechtelijk wil sturen, kan echter los van zo’n kostenverhaalsregel locatie-eisen opnemen. Deze worden dan vervat in andersoortige regels (functieregels). De memorie van toelichting op het voorstel van de Awg zegt er het volgende over (nadat enkele typen locatie-eisen zijn opgesomd):

In par. 9.3.1 van de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat dergelijke regels kunnen worden gesteld op grond van de in hoofdstuk 4 van de Ow opgenomen bevoegdheden.

Deze keus van de wetgever leidt tot een aantal voordelen ten opzichte van de Wro:

1. Stel: de ontwikkelende partijen sluiten wel een anterieure overeenkomst met de gemeente voor het kostenverhaal, maar zijn niet bereid te voldoen aan de gemeentelijke eisen over sociale huur-, middeldure huur- en/of sociale koopwoningen. Dan kan de anterieure overeenkomst evengoed worden gesloten, althans als de gemeente wil vermijden dat er een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan moet worden opgenomen. Maar ze kan wel in het omgevingsplan regels opnemen waarin de eisen voor genoemde woningbouwcategorieën worden vervat. Daarvoor hoeft de gemeente niet de hobbel te nemen van het opstellen van een kostenverhaalsregel (met exploitatieopzet).
2. In de meeste gevallen lukt het gemeenten om in anterieure overeenkomsten afdoende garantstellingen te verkrijgen voor de betaling van de exploitatiebijdrage. Als er dan een faillissement volgt, kan de gemeente die garantie innen. Maar als een curator niet bereid is de afspraken over de locatie-eisen gestand te doen, staat de gemeente met lege handen als ze niet ook een exploitatieplan had vastgesteld. Dit probleem hoeft er met de Ow niet meer te zijn omdat de gemeente los van een kostenverhaalsregel, regels over locatie-eisen in het omgevingsplan kan opnemen. Die worden dan niet geraakt door een weigering van een curator om ze gestand te doen. Gemeenten kunnen er ook voor kiezen die locatie-eisen die zij belangrijk achten, vast te leggen in een anterieure overeenkomst én in het omgevingsplan. Dit met het oog op eventuele faillissementen.

Met andere woorden: de drempel om publiekrechtelijk locatie-eisen vast te stellen is onder de Ow lager dan onder de Wro.

Welke mogelijkheden hebben gemeenten straks als het gaat om het stellen van locatie-eisen? Duidelijk is dat de wetgever hierin geen beperking heeft aangebracht. Maar een gemeente die iets wil, moet dat dan doen in het omgevingsplan. In algemene zin kunnen we concluderen dat er in de nieuwe situatie meer mogelijkheden zijn voor het opnemen van locatie-eisen. In de huidige wetgeving van de Wro moeten regels in een bestemmingsplan ruimtelijk relevant zijn en betrekking hebben op een goede ruimtelijke ordening. Onder de Ow geldt een verbreding van deze doelen naar:

- het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur;

- het doelmatig beheren en gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

Art. 4.1 lid 1 Ow bepaalt: ‘Bij een omgevingsplan kunnen met het oog op de doelen van de wet regels worden gesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving.’

En art. 4.2 lid 1 Ow bepaalt: ‘Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.’

Deze verbreding leidt ertoe dat beperkingen die met de aard van grondexploitatie te maken hebben, wegvallen. Conclusie: gemeenten kunnen daardoor in breder opzicht locatie-eisen stellen, zolang ze passen binnen de grenzen van art. 4.1 en 4.2 Ow.