Meervoudige gebiedsontwikkeling, de oplossing voor de ruimtelijke puzzel van Nederland?

De meervoudige opgaven voor Nederland zijn gevat in doelstellingen voor 2030 en 2050. De vaststelling ervan is een, ze daadwerkelijk realiseren is twee. Kijk naar het niet halen van de beoogde woningbouwproductie en de recente inzichten in het toenemende biodiversiteitsverlies. Daarbij concurreren opgaven ook met elkaar voor dezelfde ruimte; samen vergen ze 1,8 keer meer ruimte dan er in Nederland beschikbaar is. Kortom, functiemenging en het meekoppelen van opgaven is noodzakelijk, iets dat de overheid zelf ook benadrukt.

In het verlengde hiervan wordt gesteld dat gebiedsontwikkeling vandaag de dag ingewikkelder is dan ooit. Deze complexiteit ervaar ik zelf ook dagelijks in mijn werk als ontwikkelaar. Voeg daar de decentralisatie van de ruimtelijke ordening in het voorgaande decennium, de in wetgeving verankerde focus op het binnenstedelijk ontwikkelen en de overgang naar uitnodigingsplanologie aan toe en het behalen van de nationale doelstellingen voor de fysieke leefomgeving krijgt alle kenmerken van een wicked problem.

Hoe kunnen we effectiever sturen op het behalen van de noodzakelijke prestaties? En hoe voorkomen we dat we de opgaven door de alsmaar toenemende urgentie alsnog sectoraal gaan benaderen?

Meervoudige aanpak

Integrale gebiedsontwikkeling deed ruim 15 jaar geleden haar intrede. Het gaat om investeringsprojecten waarbij binnen een bepaald gebied diverse grondgebruiksfuncties in hun onderlinge samenhang worden ontwikkeld. Maatschappelijke uitdagingen worden zo op een gebiedsgerichte en holistische manier aangepakt. Er zit echter een kwetsbaarheid in deze aanpak, in relatie tot de businesscase van complexe gebiedsontwikkelingen. De stapeling van opgaven maakt steeds vaker dat grondexploitaties in complexe gebiedsontwikkelingen op zichzelf niet positief zijn en daardoor in moeilijkheden komen.

Uitstel of zelfs afstel kan het gevolg zijn. Vanuit de druk op de opgaven ontstaat er trechtering op financiële haalbaarheid met als risico dat de integrale doelstellingen worden afgezwakt en uit beeld raken. Om dit te voorkomen moeten we toe naar een werkwijze van gebiedsontwikkeling waarbij het leveren van meervoudige prestaties en het werken met meervoudige verdienmodellen centraal staan: meervoudige gebiedsontwikkeling.

Meervoudige gebiedsontwikkeling is een doorontwikkeling van integrale gebiedsontwikkeling. Het grootste verschil is dat de holistische input niet alleen aan de voorkant van het gebiedsontwikkelingsproces centraal staat maar ook wordt vastgehouden en zich vertaalt in de output van een gebiedsontwikkeling. Centraal hierbij staat het principe van meervoudige waardecreatie, waarbij transacties tegelijkertijd economisch, sociale en ecologische waarde genereren. In de literatuur wordt het ook wel omschreven als het gelijktijdig ontwikkelen van zowel private als maatschappelijke waarde.

Om deze meervoudige waardecreatie te operationaliseren in de context van gebiedsontwikkeling kan het Rad van de Leefomgeving worden gebruikt, in 2019 opgesteld door RHDHV in opdracht van de rijksoverheid. Het vormt feitelijk een afwegings- en beoordelingsinstrument waarmee wordt getoetst in hoeverre een ontwikkeling voldoet aan de NOVI.

Daarnaast zijn in de uitwerking van meervoudige gebiedsontwikkeling enkele principes vanuit de ruimtelijke economie opgenomen: de spin-off en spill-over effecten. Een spin-off creëert in de context van gebiedsontwikkeling waarde voor de directe omgeving binnen het plangebied zonder dat dit het hoofddoel was, bijvoorbeeld door een investering in de openbare ruimte dat de vastgoedwaarde in hetzelfde gebied verhoogt.

Een spill-over creëert daarentegen waarde buiten het plangebied, zoals een nieuw bedrijventerrein dat werkgelegenheid biedt aan mensen in de bredere omgeving. Ook deze effecten moeten mee worden genomen in de meervoudige businesscase. Meervoudige gebiedsontwikkelingen hebben toekomstbestendige opbrengsten, zowel binnen als buiten het plangebied. In figuur 2 hieronder is meervoudige gebiedsontwikkeling gedefinieerd.

Vanuit de transitieleer en reeds verricht onderzoek naar wicked problems weten we dat de oplossing voor dergelijke complexe problemen moeten worden gevonden in het doorlopen van een transitie. In de transitieleer worden drie veranderaanpakken onderscheden: incrementele verandering, radicale systeemverandering en continue transformatieve verandering via small wins.

Vanwege de hoeveelheid betrokkenen en de omvang van de (financiële) belangen is een radicale systeemverandering in de praktijk van gebiedsontwikkeling geen realistische veranderaanpak voor op de korte termijn. Incrementele verandering was daarentegen tot heden altijd aan de orde. Dit uit zich onder meer in nieuwe samenwerkingsvormen en wetgeving. Het achterlopen op de nationale doelstellingen laat echter zien dat deze veranderaanpak ook tegen haar grenzen loopt. Om die reden is in dit onderzoek de veranderaanpak van continue transformatie verandering via small wins onderzocht: tastbare, kleinschalige veranderingen die diepgaand en positief zijn.

Foodvalley als casus

Om te onderzoeken of deze veranderaanpak toepasbaar is binnen de context van gebiedsontwikkeling is een casestudy uitgevoerd. Hierbij is onder andere de gebiedsontwikkeling Hart van de Heuvelrug onderzocht, gelegen in het hart van de Utrechtse Heuvelrug, grenzend aan de Foodvalley. De gebiedsontwikkeling Hart van de Heuvelrug ontstond vanuit een initiatief voor woningbouw op een locatie die natuurorganisatie Utrechts Landschap liever als natuurgebied zag. Dit leidde tot gesprekken over de balans tussen natuur en bebouwing en uiteindelijk tot een grondruil. Hierbij ontstond het idee om rode ontwikkelingen te combineren met groene ontwikkelingen, waarbij de financiële middelen die nodig waren voor het bekostigen van de groene ontwikkelingen middels de rode ontwikkelingen konden worden gegenereerd.

Het uiteindelijke programma omvatte diverse partijen met grondeigendom, die samenwerkten om natuurontwikkeling, woningbouw en recreatie in samenhang te ontwikkelen. Voor iedere toegevoegde hectare bouwontwikkeling (rood) moest ook een hectare natuurontwikkeling (groen) worden gerealiseerd. De ontwikkeling is in 2004 met totaal 17 samenwerkingspartners gestart en is in 2015 in een iets gewijzigde constellatie opnieuw bekrachtigd. De gebiedsontwikkeling omvat totaal 25 verschillende deelprojecten, variërend van de creatie van nieuwe natuur tot woningbouw en van ecoducten tot een bedrijventerrein. De projecten zijn allen gelegen in provincie Utrecht, verdeeld over gemeente Zeist en gemeente Soest, zie ook figuur 3.

Het grootste deel van de groene projecten is inmiddels gerealiseerd. De negen resterende (voornamelijk rode) projecten worden in de loop van 2025 afgerond. De meervoudige waardecreatie in deze gebiedsontwikkeling werd mogelijk door een aantal factoren.

De eerste is de rol van de provincie Utrecht, deze participeert risicodragend in deze gebiedsontwikkeling en heeft zich financieel garant gesteld richting alle andere samenwerkingspartners. Hierdoor zijn de risico’s voor de overige samenwerkingspartners behapbaar waardoor ze bereid zijn gezamenlijk te blijven optrekken. Dit was noodzakelijk om een groot deel van de groene deelprojecten, die uit zichzelf in financiële zin verlieslatend zijn, te realiseren vooruitlopend op de inkomsten uit de rode deelprojecten. Op dit moment is de verwachting dat het eindresultaat van de gehele gebiedsontwikkeling positief zal zijn.

De tweede succesvoorwaarde betreft de financiële middelen en de omvang van de gebiedsontwikkeling. De financiële middelen voor de groene ontwikkelingen zijn gegenereerd via het uitvoeren van de rode projecten. Dit is georganiseerd via het opstellen van een ‘master’, ofwel een overkoepelende grondexploitatie waarin alle projecten onderdeel van vormen.

Via deze overkoepelende grondexploitatie is zicht op de totale kosten en inkomsten en is er tegelijkertijd sprake van een wederzijdse afhankelijkheid tussen deelprojecten. Voor de praktische organisatie hiervan zijn in de samenwerkingsovereenkomsten afspraken gemaakt. Zo wordt er onder andere gewerkt met een Beheerfonds waarin alle middelen voor de groene ontwikkelingen in worden ondergebracht. Dit heeft ook de mogelijkheid geboden om de financieringsstromen vanuit het Rijk voor de natuuropgaven via de specifieke grondexploitaties van de betreffende deelproducten in Hart van de Heuvelrug te verwerken. Het feit dat de gebiedsontwikkeling uit 25 deelprojecten bestaat is ook belangrijk. Er was namelijk een minimale omvang aan rode projecten benodigd om de voor de groene deelprojecten benodigde financiële middelen te kunnen genereren. In dit geval zijn er acht rode projecten.

De derde factor van belang is de deelname van publieke partijen aan de mastergrondexploitatie. Een groot deel van de 17 partijen die meededen aan de gebiedsontwikkeling waren maatschappelijke organisaties of overheden. De samenwerkingsovereenkomst betreft een volledig publieke overeenkomst tussen provincie Utrecht, gemeente Soest en gemeente Zeist. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de nog resterende projecten zijn destijds allemaal toegekend aan een van deze drie partijen. De bijdragen vanuit de rode ontwikkelingen waarbij marktpartijen zijn betrokken, zijn op projectniveau vastgelegd met de betreffende projecttrekker. Alle grondexploitaties die vallen onder de overkoepelende grondexploitatie zijn hiermee publieke grondexploitaties.

Tenslotte is er een blijvend commitment tussen de samenwerkingspartners. Daarbij is er sprake van wederzijdse afhankelijkheid, onder andere omdat de projectkaders enkel in samenspraak kunnen worden gewijzigd. De samenwerkingsovereenkomst omvat ook een duidelijke organisatiestructuur, besluitvormingsprocedures en escalatiemogelijkheden, waardoor de samenwerking in de praktijk efficiënt verloopt. Daarnaast is afgesproken dat projecten binnen Hart van de Heuvelrug prioriteit hebben boven andere gebiedsontwikkelingen in de betreffende gemeenten. De wederzijdse commitment betekent ook dat de overeenkomst niet eenzijdig kan worden ontbonden, en eventuele financiële consequenties van eigenstandige besluiten buiten de afgesproken kaders door de betreffende projecttrekker zal worden gedragen (provincie of gemeenten).

Met één regionale gebiedsontwikkeling wordt zo expliciet gestuurd op het realiseren van de woningbouwopgave, bedrijfshuisvestingsmogelijkheden, natuurontwikkeling en toevoegen van recreatieve waarde.

Wat kunnen we hiervan leren?

Op basis van de casestudy zijn zeven aanbevelingen geformuleerd om aan de slag te gaan met meervoudige waardecreatie in gebiedsontwikkeling:

1. Zorg voor een gedeelde ambitie met concrete doelstellingen rondom meervoudige waardecreatie gekoppeld aan transities
   Vanuit de small win benadering vormt het opstellen van een gedeelde ambitie de eerste stap in het toewerken naar een transitie. De casestudy laat zien dat deze gedeelde ambitie bij alle onderzochte meervoudige gebiedsontwikkelingen aanwezig was. Daarnaast waren deze gedeelde ambities allemaal gericht op het creëren van meer dan één soort waarde. Het kunnen boeken van tussentijdse resultaten wordt eveneens als een belangrijke voorwaarde gezien om commitment en motivatie van projectbetrokkenen vast te houden. De aanbeveling is derhalve om voor elke fase van de gebiedsontwikkeling en elk type waarde een ambitie met doelstellingen te formuleren.
   
2. Maar wees tegelijkertijd niet te afwachtend om te starten
   Ondanks de noodzaak van een gedeelde ambitie heb ik in de cases ook gezien dat het mogelijk is om gaandeweg een ontwikkeling nieuwe opgaven toe te voegen. Het kan daardoor beter zijn om op basis van een meer abstracte gedeelde ambitie te starten dan vertraging op te lopen door alles volledig aan de voorkant te willen uitwerken. Dit sluit ook aan bij de small win benadering. Vanwege de relatief geringe impact van één individuele small win is het feitelijk niet nodig alle informatie eerst te verzamelen en zou er snel over kunnen worden gegaan tot uitvoering, al dan niet in de vorm van een pilot.
3. Samenwerking is cruciaal, maar er moet een kartrekker zijn
   Bij meervoudige gebiedsontwikkelingen, waarbij verschillende opgaven worden gecombineerd en meerdere partijen betrokken zijn, is samenwerking essentieel voor succes. Het is echter ook belangrijk om een kartrekker aan te stellen die, op basis van een gezamenlijk vastgestelde ambitie, de leiding neemt en ervoor zorgt dat alle partijen de gewenste prestaties leveren. Formele samenwerking tussen partijen is niet altijd noodzakelijk maar een effectieve coördinatie en communicatie zijn van cruciaal belang om het project op koers te houden. De rol van de kartrekker is om deze coördinatie te waarborgen en ervoor te zorgen dat alle partijen zich inzetten voor het gemeenschappelijke doel. De kartrekker kan zowel een bestuurder als een projectleider zijn, afhankelijk van de aard van het project en de betrokken partijen.
4. Zoek de juiste publieke en private partners
   Bij alle onderzochte casussen waren er verschillende partijen betrokken, zowel publiek als privaat. Beide soort partijen kennen meervoudige belangen maar hebben ook verschillende middelen tot hun beschikking. Wat voor de ene partij een kostenpost vormt, is voor de andere een verdienmodel. Het aanhaken van de juiste partijen biedt kansen voor het activeren van meerdere financiële stromen. Het is daarmee de opgave voor zowel publieke en private partijen om in een meervoudige gebiedsontwikkeling met de juiste partners op de juiste momenten een samenwerking aan te gaan.
5. Streef naar een hybride sturing van meervoudige gebiedsontwikkeling
   Juist de samenwerking tussen private en publieke partijen ervoor heeft gezorgd dat er meervoudige waardecreatie heeft plaatsgevonden. Aan publieke partijen wordt aanbevolen om een rol te spelen in het afdekken van de risico’s van de meervoudige gebiedsontwikkeling en private partijen aan te haken om met zo min mogelijk middelen zoveel mogelijk waarde te realiseren. Dit maakt het mogelijk om met marktpartijen een langjarige samenwerking aan te gaan, vertrouwen op te bouwen en vanuit een hybride aansturing met een duidelijke verdeling van de verantwoordelijkheden de meervoudige gebiedsontwikkeling aan te vliegen.
6. Minimale omvang is benodigd
   Uit de casestudy volgt dat de omvang van de gebiedsontwikkelingen bepalend is in de mate waarin meervoudige gebiedsontwikkelingen kunnen worden gerealiseerd. Deze omvang maakt het namelijk mogelijk om voldoende verdienvermogen binnen het project te genereren of aan te trekken om naast economische waarde ook ecologische en sociale waarde te kunnen creëren. De mogelijkheid om onderliggende verevening af te spreken versterkt de onderlinge afhankelijkheid en dit wordt eveneens als voorwaarde beschouwd voor succesvolle meervoudige gebiedsontwikkeling. De exacte benodigde omvang is afhankelijk van de samenstelling van de meervoudige waarde die dient te worden geleverd en is daarmee maatwerk.
7. Aan de slag met opstellen van een ‘meervoudige’ businesscase
   In de huidige grondexploitaties worden de opbrengsten veelal beperkt tot de economische waarde van het vastgoedprogramma. Een meervoudige businesscase doet meer:
   1. De gecreëerde waarde vanuit meervoudige gebiedsontwikkeling definiëren en uitdrukken in ecologische, economische en sociale aspecten. Daarnaast moeten spin-off en spill-over effecten gewogen kunnen worden om de bredere impact van de ontwikkelingen in kaart te brengen en mee te nemen bij het nemen van beslissingen;
   2. De traditionele grondexploitatie uitbreiden naar gebiedsexploitaties die alle typen opbrengsten en kosten van het project overzien, inclusief ecologische, economische en sociale waardecreatie. Hierbij moeten ook aspecten zoals natuurbeheer, CO2-reductie en landschappelijke ontwikkeling, waarmee eveneens opbrengsten kunnen worden gegenereerd, worden meegenomen. Dit maakt het ook mogelijk om de verschillende geldstromen die vanuit het Rijk, provincies, gemeenten en marktpartijen beschikbaar zijn samen te brengen en toe te wijzen aan specifieke gebiedsontwikkelingen;
   3. De financieringsstromen die verder gaan dan het plangebied, kunnen identificeren en activeren. Via deze weg kan ervoor worden gezorgd dat het verzorgingsgebied dat baat heeft bij bepaalde ingrepen wordt betrokken bij de financiering van de verschillende opgaven.

Middels de overstap naar gebiedsexploitaties en het waarderen van meervoudige prestaties met spin-off en spill-over effecten, is het mogelijk om een businesscase op te stellen voor meervoudige gebiedsontwikkelingen. Dit zorgt ervoor dat de haalbaarheid van het project in brede zin en niet enkel sectoraal wordt bekeken. Voorbeelden van deze wijze van denken over waarde zijn te vinden in de CPB studie, Brede welvaart bij integrale gebiedsontwikkeling.

Ander proces, andere werkwijzen

Om waarde in meervoudige zin te beschouwen is een transparant gebiedsontwikkelingsproces nodig waarin marktpartijen en overheden samenwerken. Meervoudige gebiedsontwikkeling kan daarmee ook bijdragen aan het overbruggen van de kloof tussen marktpartijen en overheden die soms wordt ervaren. Het is belangrijk dat dit spanningsveld openlijk wordt besproken. Hoe zorg je ervoor dat alle partijen accepteren dat er aan vastgoedprojecten ook geld wordt verdiend, terwijl de sector begrijpt dat maatschappelijke opgaven niet bedoeld zijn om de markt te frustreren, maar juist om de lange termijn welvaart en leefbaarheid te waarborgen? Alleen door deze balans te vinden, kunnen we duurzame ontwikkelingen creëren die zowel economisch als maatschappelijk te verantwoorden zijn.

Meervoudige gebiedsontwikkeling vraagt om een fundamentele verandering van instituties en een andere omgang met de grenzen van tijd, ruimte en disciplines. Meervoudige gebiedsontwikkeling strekt zich uit tot over de grens van de exploitatie en die van de vastgoeddiscipline. Dit is mogelijk door niet alleen residueel opbrengsten en kosten gerelateerd aan het opstal mee te nemen, maar ook allerlei andere effecten van deze en andere ruimtelijke investeringen die in de gebiedsontwikkeling worden samengebracht. Een eerste stap is het meenemen van de lagen van water, bodem en ondergrond, zoals ook steeds meer vanuit regelgeving wordt geëist. De casussen in het onderzoek laten zien dat hier meerwaarde te realiseren is. Een volgende stap kan het meenemen van het sociaal domein uit de occupatielaag zijn, zoals recent is voorgesteld in de publicatie ‘Samen Slim’ van het Watertorenberaad. We kunnen dan spreken over maatschappelijke gebiedsontwikkeling.