“Met deze principes geven we meer richting met de Nationale Omgevingsvisie”

De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) die is opgesteld onder Rutte III is de eerste nationale nota over de leefomgeving sinds de Nota Ruimte die in april 2004 werd gepresenteerd door het toenmalige kabinet Balkenende II. Het moment voor een nieuwe rijksnota die beoogt richting te geven, verbaast niet. De urgentie voor meer nationale regie op de inrichting van Nederland is de laatste jaren toegenomen door onder meer de crisis op de woningmarkt, de stikstofcrisis, de energietransitie en de noodzaak in te spelen op een veranderend klimaat.

Terecht dus dat in het regeerakkoord van december 2021 staat dat de NOVI wordt geactualiseerd en tevens dat een uitvoeringsprogramma volgt. De grote druk op de ruimte noopt tot een samenhangende aanpak van opgaven. Er zal dus af en toe een knoop doorgehakt moeten worden.

Een visie moet schuren

Helpt de NOVI ook om knopen door te hakken? Ruim een jaar na de presentatie van Nationale Omgevingsvisie kunnen we concluderen dat de NOVI de nationale opgaven heeft geagendeerd en dat deze doorklinken in het nieuwe regeerakkoord. De NOVI blijkt echter minder geschikt voor het maken van keuzes of het stellen van prioriteiten. Het verbaast daarom niet dat de NOVI tot weinig weerstand in de samenleving heeft geleid. Immers, wie zou het niet eens zijn met een mooiere en duurzame inrichting van ons land?

Zelf heb ik in een interview wel eens beweerd dat een visie altijd een beetje pijn moet doen, omdat je hem anders niet had hoeven maken. Wat ik daarmee wil zeggen is dat een visie altijd verandering beoogt ten aanzien van de actuele situatie. En verandering roept altijd weerstand op, dat is een gegeven. Dat de NOVI geen weerstand oproept zegt dus iets over de sturingskracht van deze nota. De NOVI blijft weg van de concrete keuzes die gemaakt moeten worden. Logisch gezien de politieke constellatie in een gedecentraliseerd stelsel.

Tegen de redenering dat een visie altijd ‘pijn moet doen’ kan ingebracht worden dat voor verandering draagvlak vereist is en pijn zoveel mogelijk moet worden voorkomen. Zeker, niets mooier dan dat, maar realistisch is het niet. Pijn of weerstand heeft daarnaast een positieve functie. Door de weerstand te onderkennen en de pijn die her en der ontstaat serieus te nemen wordt een gesprek mogelijk met burgers, bedrijven of maatschappelijke organisaties en over de zorgen die zij hebben.

Het kan een startpunt zijn voor een dialoog waarin de achterliggende zorgen op waarde worden geschat. Het maakt het mogelijk verzachtende maatregelen te nemen. Niet dat ik geloof dat een dialoog altijd tot 100 procent draagvlak zal leiden, dat hoeft ook niet. Maar verhullen dat er veranderingen op stapel staan schaadt het draagvlak onder degenen die door een visie geraakt worden zo mogelijk nog meer.

En de in de NOVI genoemde opgaven gaan ons raken: de verduurzaming van het landelijk gebied, het oplossen van de stikstofcrisis, de bouw van 1 miljoen woningen, de energietransitie, het inspelen op een veranderend klimaat en het streven naar een circulaire economie zullen ons land letterlijk van kleur laten verschieten. Het realiseren van deze Grote Verbouwing zal ten koste gaan van veel van het huidige gebruik en het aanzien van hele grote delen van ons land. Alle reden dus om de achterliggende principes van de NOVI eens kritisch tegen het licht te houden en ons af te vragen in hoeverre de NOVI helpt bij het maken van soms moeilijke keuzes.

Herzie de principes van de NOVI

Naast een aantal nationale opgaven en ambities introduceert de NOVI drie leidende principes bij de inrichting van Nederland:

- Combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies

- Kenmerken en identiteit van een gebied staan centraal

- Afwentelen wordt voorkomen

Zo op het eerste gezicht prima principes: wie zou er zonnepanelen in het groen willen leggen als het ook op een plat dak kan? Wie zou willens en wetens de identiteit van een gebied willen negeren. En wie zou er voor willen pleiten dat je niet nadenkt over de effecten in tijd en ruimte van de eigen keuzes?

Echter, om nu te zeggen dat ze gemeenten, provincies, maatschappelijke en private partners voldoende richting en houvast geven bij het maken van plannen en het definiëren van hun projecten? Nee. De drie huidige principes leiden niet als vanzelfsprekend tot een heldere koers voor de inrichting van Nederland op termijn.

Vandaar mijn voorzet voor drie nieuwe principes in de geactualiseerde NOVI en de uitnodiging aan de lezers met suggesties of alternatieven te komen.

1. Breng ambities programmatisch in beeld en leg ruimtelijk vast waar welke combinaties passen

Het principe dat combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies krijgt alleen betekenis als ook helder is wat de programmatische opgave inhoudt. Dus alleen als de energietransitie, de woningbouwopgave, de verduurzaming van het landelijk gebied, en andere ambities zijn geconcretiseerd in een programma met bijbehorend ruimtebeslag kan bekeken worden welke functies te combineren zijn en welke niet. Ontbreekt die programmatische basis dan blijven combinaties van functies als het ware ad hoc toevalstreffers.

Daarbij zal aan de samenleving in omgevingsplannen en verordeningen helder gemaakt moeten worden welke combinaties wenselijk, mogelijk of uitgesloten zijn. Maak het concreet: zo zal een windmolen zich met het ene natuurgebied beter verhouden dan met bijvoorbeeld een natuurgebied dat op een trekroute voor vogels ligt. Geef dus programmatisch en ruimtelijk richting en concretiseer welke combinaties wenselijk of juist onmogelijk zijn.

2. Elke regio schrijft een nieuw hoofdstuk

Kenmerken en identiteit van een gebied staan centraal, zo luidt het tweede principe van de NOVI. In mijn ogen versluiert dit principe het zicht op hetgeen ons te wachten staat. In menige beleidsnota wordt bijvoorbeeld gesproken over ‘het slim inpassen van de energietransitie’.

De realiteit is dat deze en de andere opgaven ingrijpende gevolgen zullen hebben voor het aanzien van onze leefomgeving. Dat is van alle tijden. Vrijwel elke vierkante meter in ons land is de afgelopen eeuwen meerdere malen van aanzien veranderd. Er is eenvoudigweg geen gestolde of objectiveerbare identiteit van een gebied.

Dat betekent niet dat we kunnen stoppen met nadenken over kenmerken en identiteit van een gebied. Integendeel, juist door de verschillende historische en natuurlijke lagen van het landschap te onderkennen kan kwaliteit worden toegevoegd. Ontwerpend onderzoek kan hierbij zeer behulpzaam zijn. Door de opgaven waar we nu voor staan te vertalen in een ontwerp met respect voor de geschiedenis en identiteit van een regio kan een nieuw passend hoofdstuk worden geschreven. Ontwerp dus de toekomst in plaats van vast te houden aan wat ooit was.

3. Versta de kunst van het afwentelen

Afwentelen wordt voorkomen, zo luidt het derde principe van de NOVI. Natuurlijk snap ik de achterliggende gedachte: probeer zo veel mogelijk zelf in het hier en nu verantwoordelijkheid te nemen. Dus wentel de eigen verantwoordelijkheid niet af op andere regio’s (of landen?) of komende generaties. Wie zou er op tegen kunnen zijn. Binnen de watersector is het ook een gekend principe. In vroeger tijden wilde het wel eens gebeuren dat aan de ene kant van de rivier de dijk net iets hoger werd zodat bij een volgend hoog water ‘de overkant’ zou overstromen. Dat doen we nu niet meer. Echter, de keuze om onze delta te beschermen tegen hoog water betekent dat het toch vooral de mensen zijn die aan de dijk wonen die de impact daarvan ondervinden. Ook hier is dus sprake van afwenteling. De keuze voor een bepaald niveau van bescherming op de ene plek, heeft consequenties elders.

Het ontkennen van het principe van afwenteling is een ontkenning van waar ruimtelijke ordening over gaat: het maken van keuzes in tijd en ruimte. Op het gevaar af dat ik doorsla zou je ruimtelijke ordening kunnen typeren als de kunst van het intelligent en beredeneerd afwentelen. Of het nu gaat om het plaatsen van een windmolen, het investeren in bereikbaarheid, het uitkopen van een ondernemer, elke keuze om iets te doen betekent gelijktijdig dat je elders iets niet doet. Ruimte en middelen zijn per definitie schaars.

Ik maak het concreet voor de energietransitie: hoog verstedelijkte regio’s zullen minder verstedelijkte regio’s nodig hebben voor het realiseren van hun CO2 doelstelling. Regio’s met relatief veel ruimte zullen naar verwachting dus meer moeten bijdragen aan de energietransitie dan ze zelf nodig hebben. In mijn ogen is dat niet omdat de stedelijke regio’s hun verantwoordelijkheid niet serieus zouden willen nemen of afwentelen, maar omdat het mogelijk logischer is om de woningbouwopgave aan te laten sluiten bij een reeds gerealiseerd ov-netwerk dat doorgaans in stedelijke regio’s beter ontwikkeld is in plaats van daar windmolens te plaatsen.

Een ander voorbeeld: de keuze om in het kader van toenemende droogte meer water vast te houden in een regio zal onherroepelijk ten koste gaan van het huidige functiegebruik. De behoefte aan voldoende water heeft dus consequenties (afwentelen!) voor derden. Het niet kiezen voor voldoende water heeft uiteraard eveneens consequenties en is dus ook een vorm van afwentelen.

Ergo, ruimtelijke ordening bedrijven zonder af te wentelen is een illusie. Het is een politieke vraag hoe en waarvoor we de beschikbare ruimte willen benutten. Het principe afwentelen wordt voorkomen werkt in mijn ogen versluierend. Een bruikbaarder principe erkent dat elke keuze een vorm van afwentelen met zich meebrengt. Juist door het afwentelen onder ogen te zien kunnen we tot onderbouwde en beredeneerde keuzes komen, waarbij een objectief beste uitkomst niet bestaat en het aan de politiek (en dus ons allen) is om richting te geven en prioriteiten te stellen.

De NOVI agendeert forse ambities. Om tot uitvoering van die ambities te komen zal in de nadere uitwerking en actualisatie meer richting gegeven moeten worden. Daarbij zullen belangen botsen en om voorrang blijven strijden. Een objectieve beste inrichting van Nederland bestaat niet. Het wezen van ruimtelijke ordening is meer dan de optelsom van individuele wensen en belangen, het is het faciliteren van de noden en wensen van een samenleving vanuit een toekomstgericht perspectief.

Onderliggende principes hebben alleen toegevoegde waarde als zij helpen om die afweging met elkaar te maken. De mate van weerstand die daarbij ontstaat is een goede graadmeter voor de mate waarin de principes helpen om de Grote Verbouwing concreet te maken.